La acción comunitaria en el marco de las políticas locales: significados y perspectivas

Santa Coloma

La relación entre poder y territorio debe basarse en el cuidado, la escucha, el servicio y la colaboración y no en la violencia, la conquista, la ocupación y la dominación. Son legítimos, fértiles y duraderos los poderes públicos en la medida en que son democráticamente permeables a las necesidades y demandas, a la voz y a la participación de las personas presentes en el territorio. En ese marco, las políticas locales llevan la marca de la proximidad y tienen importantes encargos en la producción, promoción, protección y distribución de bienes de primera necesidad, como la seguridad, el alojamiento, la interacción, la participación o la cultura.

Los cambios sociales que venimos viviendo en las últimas décadas (y singularmente en los últimos años) pueden leerse en buena medida en clave de individualización, desigualdad, diversificación, fragilidad, desvinculación y exclusión. También de incremento vertiginoso de las oportunidades y de los riesgos y, consiguientemente, de la complejidad de las exigencias hacia los poderes y administraciones locales. Funciones que no hace mucho parecían reservadas a instancias como las familias, las profesiones liberales, las comunidades, las religiones o las empresas pueden ser fácilmente esperadas, hoy y aquí, de las instituciones públicas.

Esas instituciones y sus profesionales y agentes colaboradores reciben encargos y demandas muchas veces contradictorias. ¿Quién llama a la puerta? ¿La víctima que pide socorro? ¿El cliente que siempre tiene la razón? ¿La voluntaria que quiere arrimar el hombro? ¿Alguien que reclama lo que, por derecho, le corresponde? ¿O quien pide un ejercicio de autoridad? ¿O quien hace una propuesta de mejora de la política pública? ¿Quién desea un puesto de trabajo? ¿Quién más?

Posiblemente, además, los tiempos pandémicos han sido desencadenantes y contexto para las mejores y las peores versiones de nuestras instituciones y políticas públicas. Hemos visto o practicado flexibilidad, empatía y compromiso pero también la otra cara de la moneda: un repliegue en las zonas más frías, rígidas y asimétricas de la distancia. El tiempo de las catástrofes nos pone a prueba. Nuestro arco se tensa entre, por una parte, la necesidad de operativizar con precisión garantista los derechos y beneficios exigibles por parte de cada ciudadana y ciudadano, y, por otra, el imprescindible carácter comunitario, universal, preventivo, interseccional, intersectorial y transversal de nuestras actuaciones. Debemos lograr simultáneamente vecinas y vecinos que sientan satisfacción y orgullo por sus servicios públicos y ciudadanas y ciudadanos colaborando y comprometiéndose con su comunidad y territorio.

En ese contexto la inclusión social no puede ser vista y construida más como compensación a posteriori de las consecuencias excluyentes de nuestras relaciones humanas hipermercantilizadas sino como ejercicio compartido de formas fraternas de ciudadanía activa. La vulnerabilidad y exclusión social no puede ser vista más como el estigma de unas minorías reconocibles sino como la condición y amenaza que nos concierne y afecta a todas. Las instituciones locales son hoy y aquí un terreno de juego (o un campo de batalla) fundamental entre élites (u otras capas sociales) extractivas que quieren valerse del derecho y la autoridad para rematar la faena de la polarización social, la segregación urbana y la privatización de los recursos y activos comunes, por una parte, y, por otra, movimientos y agentes muy diversos (muchas veces desarticulados) que, dentro y fuera de las estructuras administrativas, cooperan en la construcción de capacidades compartidas, relato emancipatorio y estructuras de la comunidad.

(Sobre estas cuestiones conversaremos el viernes en Santa Coloma de Gramenet.)

Problemas con el problema de la soledad

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Posiblemente nuestra sociedad y sus agentes políticos, de la información y del conocimiento tienen apreciables razones e incentivos para preocuparse por el problema de la soledad, para hablar de él, para construirlo como problema social. Ahora bien, que lo estén (estemos) construyendo en este momento, en alguna medida, como problema social no necesariamente quiere decir que saben (sabemos) cómo resolverlo, que son (somos) capaces de resolverlo, que han (hemos) decidido (con todas sus consecuencias) resolverlo. Veamos.

Seguramente, las razones e incentivos de estos agentes para conversar e intervenir públicamente sobre la soledad tienen que ver, en buena medida, con el aumento de las situaciones de soledad y de sus interacciones con otras generadoras o potenciadoras de vulnerabilidad. Cabe pensar, por otro lado, que, como asunto emergente, tiene el atractivo de ser relativamente nuevo en la arena política, mediática e incluso académica (llegándose en algunos países a iniciativas como la de un “Ministerio de la Soledad”). Y los asuntos nuevos ofrecen oportunidades por aquello de que quien da primero da dos veces, quien se adelanta toma la posición. Además, una vez se considera plausible como problema social objeto de la agenda política, la soledad tendría la ventaja de que cualquier persona puede sentirse concernida por ella, cualquiera la ha sentido o puede imaginarse en una situación de soledad. Aparentemente, de entrada, a nadie molesta o incomoda que se hable y se actúe al respecto: en un mundo complejo de reivindicaciones controvertidas y polarizadoras, la soledad parece un desafío que nos une, un caballito blanco.

En este contexto con frecuencia nos encontramos, gratuitamente, con visiones apocalípticas del asunto, identificándose la soledad, por ejemplo, como (la) enfermedad, epidemia o pandemia del siglo XXI y como causante, a su vez, de una larga lista de males de muy diferente índole y, en su caso, gravedad y dramatismo (resultando arquetípica la imagen de la persona que fallece en su domicilio y es descubierta pasado un tiempo). A la vez, se tiende a estereotipar y estigmatizar a determinados perfiles de personas, individualizando el problema y adobándolo con dosis de sentimentalismo, moralismo y paternalismo. El alarmismo catastrofista, paradójicamente, invisibiliza en gran medida las maneras en que sistemáticamente venimos generando las condiciones para ese aumento de la soledad: pareciera que la soledad ha venido y nadie sabe cómo ha sido.

Al ser más fácil identificar las manifestaciones y causas inmediatas del problema que los factores estructurales que pueden estar en su base, también son más reconocibles las actuaciones paliativas y más difíciles de visualizar las preventivas: tanto los comportamientos individuales a lo largo de la vida que resultarían protectores frente a la soledad propia y ajena como las actuaciones preventivas de la soledad que pueden realizarse desde las políticas públicas. Sólo nos faltaba la pandemia de la covid y las medidas de confinamiento, distanciamiento y otras como la mascarilla para aumentar la confusión. A la visión descontextualizada del problema corresponde la propuesta de respuestas voluntaristas por parte de la persona que está en situación de soledad o de su entorno: si nos esforzamos lo suficiente superaremos las soledades propias y próximas, al parecer.

Puede resultar frustrante y contraproducente tal desequilibrio entre la magnificación del problema y lo magro de las respuestas disponibles. Y, en todo caso, facilitador de que las estrategias y políticas ante la soledad pasen como otra moda más de esas que acostumbran a venir y marcharse en el campo de las políticas públicas. Sin embargo, la responsabilidad del conocimiento al respecto nos obliga a alertar de que no contamos con un modelo contrastado de abordaje a gran escala del problema de la soledad. Las estrategias y programas que conocemos (procedentes muchas veces de contextos culturales e institucionales sensiblemente diferentes al nuestro) no parecen encontrar el punto justo entre el riesgo de escorarse a intervenciones muy focalizadas sobre personas que ya se encuentran en situaciones severas y difícilmente reversibles de soledad (frecuentemente acompañadas de otras condiciones problemáticas) y el de ser contenedores casi para cualquier tipo de actividad o intervención (urbanísticas o turísticas, educativas o sanitarias y así sucesivamente).

Nuestra conversación y políticas públicas basadas en el conocimiento sobre la soledad como problema social están, seguramente, por hacer, en buena medida. Ser conscientes de ello es un primer paso necesario para diseñar y aportar respuestas a este importante desafío de nuestra sociedad.

(Sobre estas cuestiones y otras conexas conversamos el pasado sábado en Cáritas Gipuzkoa y conversaremos el próximo jueves con Hartu Emanak en la Facultad de Educación de la Universidad del País Vasco, a la vez que estamos trabajando en procesos al respecto en Servicios Sociales Integrados, Adinberri y el Gobierno de Cantabria.)

¿Qué políticas públicas y qué acción social en esta sociedad catastrófica? (Selección de entradas para FOESSA/Cáritas)

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(Clicar en cada enlace.)

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Pobres

1. ¿Qué lectura hacemos de la sociedad en la que vivimos y de su transformación en curso? 2. ¿Qué políticas públicas serán adecuadas, entonces, en ese contexto y en este momento? 3. ¿Cuál será, teniendo en cuenta lo anterior y hasta dónde podamos perfilarlo, el modelo de acción social apropiado y preferible hoy y aquí?

1. La lectura que cabe hacer del momento que vive nuestra sociedad podría ser la de un tiempo de catástrofes radicalmente incalculables que pone especialmente de manifiesto nuestra vulnerabilidad y especialmente la vulnerabilidad mucho mayor de determinados segmentos y núcleos de población, importantes segmentos y núcleos de población que no tienen ante sí o en sus manos una hoja de ruta colectiva o contrato social creíble para su inclusión social sostenible. El modelo social del Estado de bienestar patriarcal e industrial ha socavado sus propias bases materiales y relacionales, desencadenando un proceso de individualización y desvinculación que genera tanto una crisis de cuidados cotidianos como una crisis de agencia política.

2. Las políticas públicas más reconocibles del Estado de bienestar y, específicamente, los llamados derechos sociales (que también podemos denominar derechos prestacionales) aparecen a la vez como indispensables (moral y políticamente) e insostenibles (económica y organizativamente). Ello nos introduce necesariamente en una agenda de reformas, innovaciones y transformaciones vertebradas seguramente por la digitalización de los procesos operativos, de gestión y de gobierno de las diferentes ramas de actividad y, necesariamente, por la revinculación, la proximidad y la circularidad en la vida cotidiana, siendo imprescindible ensayar nuevos arreglos entre los grandes tipos de agentes o subsistemas de la sociedad (instituciones y administraciones públicas, familias, comunidades, agentes del conocimiento, empresas, agentes sociales, organizaciones voluntarias, agentes políticos u otros).

3. La acción social será un ámbito de actividad en el que se encontrarán de forma peculiar y deseablemente sinérgica las administraciones públicas de proximidad y las organizaciones solidarias de base comunitaria. Si no quiere ser destruida o gravemente deformada por el cambio estructural al que se ha hecho referencia más arriba, debe devolver o entregar, cuanto antes, a las instituciones encargadas de la fiscalidad, las finanzas y los ingresos cualquier tipo de encargo que hubiera asumido en relación directa con la subsistencia material o suficiencia económica de las personas. Y, simultáneamente, debe fortalecer proactivamente su conocimiento y posicionamiento como generadora y sostenedora de cuidados personales, ayuda mutua, convivencia vecinal, relaciones comunitarias y territorios amigables.

(Sobre estas cuestiones conversaremos esta semana en la Escuela de Primavera de Cáritas Española. En la foto, un representante de la Comunidad de Madrid en una reciente comparecencia en la que afirmó no ver por dónde estarán las personas pobres de las que habla un estudio de la Fundación FOESSA presentado la semana pasada.)

La historia (o la información) social y sanitaria (en los planes) del País Vasco: ¿veinte años no es nada?

Gardel

Plan estratégico para el desarrollo de la atención sociosanitaria en el País Vasco 2005-2008

“Es necesario desarrollar e impulsar de forma coordinada los sistemas de información comunes necesarios para el adecuado funcionamiento de la atención sociosanitaria en la Comunidad Autónoma del País Vasco” (objetivo específico 19, página 31).

Documento marco para la elaboración de las directrices de la atención sociosanitaria en la comunidad autónoma vasca (diciembre 2010)

“Implantar un sistema de información y comunicación en el que confluyan los sistemas sanitario y social”(objetivo estratégico 2, página 63).

Líneas estratégicas de atención sociosanitaria para Euskadi 2013-2016

“Se plantea la elaboración de una historia sociosanitaria que incorpore instrumentos útiles y comunes, que hagan trasparente la información en ambos sistemas […]. La historia sociosanitaria contará con una tecnología de intercomunicación que, respetando los criterios de confidencialidad y trazabilidad, permita a los agentes profesionales una gestión unificada de la información sociosanitaria” (acción 2.2., página 30).

Prioridades estratégicas de atención sociosanitaria 2017-2020

“Resultado esperado: Informe de diagnóstico y plan funcional de la Historia sociosanitaria. Incorporación de la Historia sociosanitaria a las plataformas de atención sociales y sanitarias […]. El abordaje íntegro de este proyecto se encuentra condicionado por la existencia de fuentes de financiación específica para su desarrollo” (proyecto 3.6., página 47).

Estrategia sociosanitaria de Euskadi 2021-2024

“Historia Sociosanitaria Electrónica de Euskadi […]. Resultados esperados: Estandarización de contenidos y mensajes para el intercambio de información sociosanitaria. Catálogo de los servicios de intercambios de datos sociosanitarios que sustituyen a los certificados en papel, entre las Administraciones Públicas vascas. Mapa de agentes y sistemas que comparte información asistencial como soporte de una dinámica de trabajo conjunto y coordinado de profesionales de los sistemas sociales y de salud. Diseño y desarrollo de herramientas de gestión compartida: 1. Ficha compartida. 2. Instrumento de valoración y diagnóstico compartido. 3. Plan de Atención personalizado. 4. Visor sociosanitario. 5. Gestión de agendas. 6. Interconsultas” (área de actuación 5.2., página 60).

(En la imagen, Carlos Gardel.)

Instituciones locales e integración de los servicios sociales

……….Local

El debate y la clarificación de carácter jurídico que se ha producido en España en los últimos años a raíz de la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la administración local, parecen arrojar la conclusión de que las comunidades autónomas tendrían la competencia exclusiva para la distribución y articulación de responsabilidades en el seno de sus sistemas públicos de servicios sociales, coherente con la obligación que tienen de dotar a estos sistemas de las capacidades necesarias para los nuevos contextos y planteamientos de este ámbito de actividad. Podríamos, por tanto, poner en cuestión anteriores repartos existentes entre los entes locales y las comunidades autónomas, en virtud, por ejemplo, de la necesidad de continuidad, eficiencia, coherencia e integración de la oferta de servicios sociales.

Las prestaciones o apoyos que ofrece un sistema público de servicios sociales deberán anudarse a una escala geográfica menor o mayor en función de las necesidades y demanda previstas en cada caso y esto determinará la adscripción y alcance territorial de cada uno de los servicios o centros del sistema. Para esta territorialización de los servicios sociales habrá que considerar factores como la densidad y la dispersión de la población y se deberá hacer lo posible por tener en cuenta tanto las demarcaciones territoriales de los entes locales, como la territorialización de otros sistemas o políticas públicas y, singularmente, la del sistema de salud y la de las políticas de vivienda, urbanismo y ordenación del territorio. Parece razonable que la territorialización de un sistema público de servicios sociales cuente, al menos, con dos niveles inferiores al provincial: el área (mayor) y la zona (menor).

Las instituciones comunes de la comunidad autónoma, depositarias de la competencia exclusiva en materia de servicios sociales, deberían dotarse de la capacidad de ejercerla de manera completa y sostenida en todo su territorio. Asimismo, deberían obligarse a colaborar con las entidades locales, especialmente en la medida en que éstas pongan infraestructuras físicas y recursos humanos o de otra índole a disposición del sistema público de servicios sociales. Máxime cuando la legislación española sobre administración local considera competencia propia de estos entes la “evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”, lo que obliga a los entes locales a tomar parte activa en la integración (horizontal) intersectorial de políticas sectoriales o ramas de actividad que, como la de servicios sociales, la de empleo, la de vivienda, la de garantía de subsistencia y otras varias, contribuyen a la inclusión social de todas las personas.

Los entes locales pueden y deben seguir pudiendo solicitar a la comunidad autónoma asumir la responsabilidad principal de la oferta de servicios sociales en su territorio. Cabe proponer que, para poder solicitar el ejercicio de dicha responsabilidad, el ente local correspondiente cubriera, al menos, el territorio de un área de servicios sociales, de modo que, tanto si la responsabilidad sobre los servicios sociales en una determinada área está en manos de la comunidad autónoma como si está en manos de una entidad local, el conjunto (o al menos el grueso) de la oferta de los servicios sociales en esa área sea responsabilidad de la misma institución pública, lo que, a la luz de la experiencia histórica, parece aconsejable.

Por tanto, según esta propuesta, en aras de la integración vertical de la oferta de servicios sociales, los entes locales que quisieran asumir la responsabilidad de dicha oferta debieran tener un tamaño suficiente (al menos el correspondiente a un área) y asumir la responsabilidad del conjunto (o del grueso) de la oferta de servicios sociales (también de la que anteriormente hubiera estado en manos de la comunidad autónoma). De lo contrario, habría de ser la propia comunidad autónoma la responsable del conjunto de la oferta de servicios sociales en esa área. Todo ello, en cualquier caso, sin perjuicio de las competencias de regulación, planificación y gobierno del sistema que siempre retendría la comunidad autónoma y de la deseable colaboración de todas las entidades locales a la que antes se ha hecho referencia (equivalente o similar, al menos, a la que los entes locales tienen aquí y ahora en ámbitos como la educación o la sanidad).

(Extractado y refundido a partir de varias propuestas tentativas para el debate en recientes procesos de consultoría.)