Integración e interseccionalidad de las políticas públicas

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En la medida en que las políticas públicas, en las diferentes escalas territoriales o niveles de la Administración, reciben el desafío de ir incursionando en más asuntos, de más maneras, para más personas y de forma más compleja y especializada, gana importancia la cuestión de su integración vertical y horizontal:

  • Entendiendo por integración vertical la que se produce al interior de cada uno de los ámbitos sectoriales (como cultura, industria, seguridad o servicios sociales) facilitando los itinerarios intrasectoriales de las personas destinatarias de las políticas o usuarias de los servicios públicos, usualmente entre niveles o escalas de mayor proximidad y otros de mayor especialización (multinivel), en ocasiones en manos de diferentes Administraciones.
  • Entendiendo por integración horizontal la integración intersectorial, que facilita los itinerarios de las personas que requieren, con cierta intensidad (simultánea, sucesiva o entreverada) del concurso de servicios o intervenciones de diferentes ramas de actividad (como servicios sociales y sanitarios o educativos y de empleo, por ejemplo).

En el sistema de bienestar tradicional (pensado para los viejos riesgos sociales), el carácter más bien reactivo, subsidiario y reparador de las políticas públicas (y, específicamente de las consideradas sociales) determinaba que bastase (o pareciera bastar) con una última red (constituida actualmente por los servicios sociales) para los casos complejos. Sin embargo, en la sociedad de los nuevos retos sociales, los problemas y conflictos de integración vertical y de integración horizontal arrecian y se multiplican de manera desordenada e ineficiente las iniciativas unilaterales y parciales de coordinación y trabajo en red que no alcanzan a poder ser llamadas de verdadera integración, concepto que serviría para identificar aquella situación en la que las personas destinatarias, o, en general, los agentes involucrados, no advierten cortes, demoras o disfunciones debidas a que diferentes eslabones de las cadenas de valor (de los itinerarios) intrasectoriales e intersectoriales están en diferentes manos.

Se trataría, entonces, de ir simplificando y homogeneizando la arquitectura de la integración intra e intersectorial, aprovechando, sin duda, las oportunidades de las tecnologías digitales con herramientas como la comunicación telemática, la inteligencia artificial distribuida, el procesamiento de grandes cantidades de datos, las redes sociales, las plataformas colaborativas o el Internet de las cosas. Seguramente, se trata también de reforzar la gobernanza de la complejidad multinivel e intersectorial, de dedicarle la atención y la base de conocimiento que requiere.

Por otra parte, en esta arquitectura integrada sectorial e intersectorialmente, apoyada, fundamentalmente, en pilares sectoriales universales funcionalmente especializados, cada uno de ellos, en la promoción y protección de un bien (salud, seguridad, movilidad, justicia, aprendizaje, empleo, alojamiento y otros), en un contexto de aumento y mayor reconocimiento de la diversidad (de género, generacional, funcional y cultural), es capital la adecuada comprensión e implementación de las políticas transversales de igualad y atención a las diversidades. Como políticas públicas necesitan una incardinación organizativa y una cierta estructura, pero siempre orientadas a la influencia sobre las políticas sectoriales (no a reemplazarlas o a competir o confundirse con ellas) para que dichas políticas sectoriales sean amigables con las diferentes diversidades y con los distintos colectivos que generan esos ejes de diversidad, en clave de interseccionalidad. Precisamente María Bustelo nos hace notar que el término mainstreaming es más expresivo que el de transversalidad a la hora de expresar el objetivo de incorporación de preocupaciones, capacidades y trayectorias a la corriente general o universal frente a la generación o aceptación de cauces separados o especiales para la satisfacción de necesidades.

(Ilustración: “Separación vespertina”, de Paul Klee,)

Mapeando la interacción

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A continuación se hace una propuesta de graduación de situaciones en cuanto a las dos dimensiones (I y II) de la interacción, identificada como bien protegible para los servicios sociales:

I. Situaciones en cuanto a la red primaria o próxima de apoyo con la que cuenta la persona.

1. Cuenta con vínculos familiares (o similares) fuertes (por capacidad funcional, disponibilidad efectiva y compromiso moral de ayuda mutua) con convivencia en el mismo domicilio.

2. Cuenta con vínculos familiares, de amistad o similares fuertes (por capacidad, compromiso y disponibilidad efectiva para el apoyo) o con asistencia personal remunerada con notable proximidad, intensidad o frecuencia (sin convivencia en el mismo domicilio).

3. Cuenta con relaciones de buena vecindad, amistad, familiares, de apoyo o similares de compromiso, proximidad, intensidad, frecuencia o disponibilidad medias. Puede contar con estas personas circunstancial y condicionalmente (no de forma permanente e incondicional).

4.  Apenas cuenta con vínculos y apoyos en su entorno cotidiano.

II. Situaciones en cuanto su capacidad funcional para las decisiones y actividades de la vida diaria.

a. Tiene plena capacidad de decisión y ejecución en las actividades de la vida diaria (Actividades que ha de realizar una persona para poder dar satisfacción a sus necesidades. Se clasifican en básicas (las más imprescindibles, que normalmente la persona puede hacer sola: comer, asearse, caminar y demás), instrumentales (que requieren interactuar con otras personas o pueden ser más fácilmente delegadas en otras personas, como: cocinar, compras, usar medios de transporte) y avanzadas (que comportan participación en instituciones complejas: estudiar, trabajar, participar en la vida política, por ejemplo).

b. Presenta ligeras limitaciones para las actividades de la vida diaria, limitaciones compensadas por productos de apoyo o tiene ciertos obstáculos en su entorno domiciliario y comunitario (por ejemplo piso alto sin ascensor).

c. Tiene limitaciones importantes en la realización de actividades de la vida diaria.

d. Presenta limitaciones generalizadas en la capacidad de decisión para el proyecto de vida y la vida cotidiana (aquí encajan, por ejemplo, todas las personas en sus primeros años de vida).

El cuadro representaría 16 combinaciones de esas situaciones. Así vamos mapeando y debatiendo estados de la interacción de las personas.

(Material compartido en un proceso de trabajo con SSI.)

Mutualizar los cuidados en la comunidad

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Formular el derecho a los servicios sociales como derecho a una plaza en una residencia sería lo mismo qué formular el derecho a la atención sanitaria como derecho a vivir ingresado en un hospital o formular el derecho a la educación como derecho a estudiar en un internado. Del mismo modo que en el ámbito sanitario o educativo el ingreso en un establecimiento propio del sistema es excepcional, así tendríamos que verlo también en el ámbito de los servicios sociales. Sólo en los casos, circunstancias y momentos específicos en los que la intervención educativa, sanitaria o social lo requiera, estaría justificado que la persona destinataria de dicha intervención se aloje temporalmente en un equipamiento educativo, sanitario o social.

Esperamos del sistema sanitario, justamente, lo contrario, es decir, que sea tan eficiente en la protección y promoción de nuestra salud que haga más improbable el ingreso hospitalario. De igual modo, en el ámbito educativo, cada vez nos importan más los aprendizajes útiles que obtenemos y tornamos más flexibles y menos presenciales los medios y recursos qué hay que utilizar para obtener dichos aprendizajes. A los servicios sociales, entonces, habremos de pedirles que hagan lo posible por proteger y promover nuestra autonomía y autodeterminación en la vida diaria de nuestras familias, domicilios, vecindarios y comunidades en todo el ciclo vital.

Diversos cambios sociales a largo plazo, como el aumento de la longevidad y los años de vida con limitaciones funcionales o las transformaciones en el tamaño, estructura y dinámica de las familias, unidos a acontecimientos disruptivos como la pandemia y las emergencias que estamos viviendo, pueden ser un buen caldo de cultivo para que cobremos mayor conciencia de los apoyos e iniciativas que necesitamos para hacer más posible y probable, con la ayuda de los servicios sociales, de las políticas de vivienda y de otras, el objetivo de cuidarnos en comunidad.

Las redes vecinales configuradas al calor de la pandemia y su colaboración con diversas organizaciones solidarias, servicios públicos y empresas de proximidad, con claves de innovación tecnológica y social, nos dan la pauta de las posibilidades que ofrecen el territorio y la comunidad para mutualizar los cuidados, es decir, para explorar las potencialidades de que las personas que necesitamos y proporcionamos cuidados compartamos recursos, espacios, apoyos, plataformas, procesos y estrategias.

Lamentablemente, muchas veces, hoy en día, el pretendido derecho a los servicios sociales se traduce en el “derecho” a trámites ineficientes y humillantes, el “derecho” a plazas que preferiríamos no ocupar ni en caso de necesidad o el “derecho” a copagos disuasorios y discriminatorios. Sin embargo, nuestras carteras de servicios sociales y los avances de la comunidad de conocimiento en intervención social posibilitan programas personalizados y comunitarios de apoyo a los proyectos de vida autónoma en la comunidad. De igual modo, las políticas de vivienda deben dejar de potenciar el uso patrimonial de este bien y diversificar toda una serie de posibilidades intermedias entre la vivienda particular autosuficiente y el establecimiento colectivo al uso.

Los derechos sociales no pueden ser vistos como derechos a respuestas del pasado o a meras compensaciones en dinero (bajo el supuesto de que en los mercados están los bienes necesarios). Ejercer los derechos sociales supone exigir de las políticas y poderes públicos la inteligencia estratégica y la organización ágil para lograr producir y aplicar el mejor conocimiento disponible de cara a una garantía de la coproducción de los bienes públicos y comunes qué hacen posible una vida digna, libre y con sentido.

(Entrada elaborada para Sareak Josten.)

Debates sobre la interacción como bien protegible para los servicios sociales en España

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Se ha propuesto, con mayor o menor acierto, denominar interacción al ajuste dinámico entre, por un lado, la autonomía de la persona para las decisiones y actividades de la vida diaria y, por otro, las relaciones primarias de carácter familiar y comunitario en las que está inmersa dicha persona en su vida cotidiana y que representan apoyo para ella. Al proponer esta acepción específica del término interacción como objeto de la intervención social, o área de necesidad de la que se ocuparían los servicios sociales, no se desconoce el valor de la autonomía funcional diaria por su parte o de la integración relacional cotidiana por la suya, pero se prefigura un enfoque o estrategia qué busca favorecer la complementariedad y sinergia entre ambas.

El perímetro que dibuja esta definición para la oferta de actividades que correspondería a los servicios sociales resulta chocante para muchas personas, especialmente porque excluye las prestaciones económicas o en especie que se proporcionan en muchos servicios sociales realmente existentes para satisfacer necesidades como la alimentación, el vestido o diversos suministros para los hogares También extraña a muchas personas la focalización y especialización qué ese concepto supone en contra de la tan defendida mirada holística y atención integral que debiera considerar esos y otros muchos aspectos de la vida de las personas, relacionados también con el empleo o el alojamiento, por ejemplo.

Además, apostar por esa definición del objeto de los servicios sociales acarrea la obligación de generar y perfeccionar conceptos, indicadores, instrumentos y técnicas que permitan valorar en cada momento el estado de la interacción de cada persona y ofrezcan base para una prescripción facultativa por parte de profesionales que puede llegar a ser reconocida y valorada por la ciudadanía. Lo cual dificulta la tan deseada, por muchas personas, objetivación administrativa las prestaciones de los sistemas públicos de servicios sociales.

Al igual que otros bienes de los que se ocupan diferentes políticas públicas y ramas de actividad, como la salud, la seguridad, el alojamiento o el empleo, la interacción, ciertamente, puede ser disfrutada individualmente y debe ser garantizada como derecho subjetivo. Sin embargo, del mismo modo que esos otros bienes, no cabe desconocer la ineludible dimensión ecológica o estructural y el necesario abordaje poblacional o colectivo de la interacción. Pretender prevenir o abordar afectaciones de la interacción como, por ejemplo, la necesidad de cuidados de larga duración, diversos maltratos y violencias, la soledad no deseada o las limitaciones en el ejercicio de la parentalidad, sin tener en cuenta dicho carácter poblacional o colectivo del bien (que requiere una aproximación ecológica y estructural), supone, sin duda, desconocer el estado del conocimiento sobre la materia.

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