Legislar sobre servicios sociales hoy y aquí: algunas claves

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1. Posiblemente sea el momento, de entrada, de hacer leyes de servicios sociales más breves. Nuestras leyes de servicios sociales contienen frecuentemente: listas de derechos y deberes que ya están establecidos por otras normas, regulaciones que pretenden afectar a diferentes ramas de actividad (como, por ejemplo, la sanitaria o la de empleo) que no se suelen dar por aludidas y contenidos que corresponden a tratados científicos o instrumentos técnicos de la intervención social y no a normas jurídicas. Incluso intentan fijar legislativamente cuestiones que procede determinar en los ciclos políticos de la gobernanza y la planificación. Es, por tanto, posible y conveniente aligerar de contenido nuestras leyes de servicios sociales.

2. Seguramente, hoy y aquí, la principal decisión a tomar al legislar sobre servicios sociales será si, coherentemente con la universalidad que se busca para este pretendido pilar del sistema de bienestar, se identifica un objeto o bien protegible que interese a toda la población (y se acota un perímetro correspondiente de necesidades de las que se han de ocupar los servicios sociales) o si, más bien, se regresa a (o se mantiene) una configuración de última red residual para cualquier necesidad no cubierta por otros dispositivos o agentes pro bienestar. No parece sostenible por mucho más tiempo la situación normativa actual en la que, por una parte, se declaran supuestos derechos subjetivos para toda la población y, por otra, se incorporan prestaciones o servicios que corresponden a ramas de actividad en las que, al menos en el plano normativo, existen o pueden existir otros sistemas públicos y titularidades universales (como, singularmente, las de la vivienda y la subsistencia material).

3. Si, como parece deseable, se opta por considerar los servicios sociales como una rama de actividad y por garantizar el derecho de las personas a la respuesta a las necesidades correspondientes, parece claro que dentro de su perímetro habrán de estar los cuidados y apoyos a lo largo de todo el ciclo vital en lo que tiene que ver con la autonomía para las decisiones y actividades de la vida diaria y las relaciones primarias (familiares y comunitarias) que tan importantes son en ese ámbito y proyecto vital y convivencial cotidiano. Lógicamente, la legislación acerca de esta rama de actividad se apoya en la existencia de áreas de conocimiento, actividades profesionales y organizaciones de servicios realmente existentes que llenan de contenido los derechos que se garantizan y las estructuras públicas que se configuran, estructuras que seguramente, hoy y aquí, han de impulsar, precisa y especialmente, la gestión del conocimiento, la innovación tecnológica y el desarrollo profesional en los servicios sociales.

4. Por otra parte, la garantía de derechos universales mediante sistemas públicos de prestaciones o servicios es incompatible con la existencia de precios públicos disuasorios y discriminatorios, para esas prestaciones o servicios, como los ahora existentes, que, más bien, en continuidad con la Beneficencia, requieren demostrar carencia de recursos para poder recibir efectivamente el grueso de las prestaciones o los servicios. Lógicamente, esto hace referencia a las prestaciones y servicios propios de la rama, bajo la correspondiente prescripción facultativa, y no necesariamente a aquellos, como, por ejemplo, el alojamiento o la alimentación, que no corresponderían al ámbito de los servicios sociales y cuya financiación pública, en principio, corresponde, en su caso, a otras ramas del sistema de bienestar.

5. La reciente jurisprudencia constitucional invita a una legislación qué empodere con claridad a las comunidades autónomas, a partir de la constatación de que los actuales modelos de intervención social y carteras de servicios sociales son prácticamente inasumibles para la mayor parte de los ayuntamientos, Lo cual, por cierto, no quiere decir que no existan cauces y fórmulas para mantener e incrementar el compromiso de los entes locales con el sistema público de servicios sociales, competencia exclusiva de las comunidades autónomas. Lógicamente, en el momento en el que se constitucionalice el derecho a los servicios sociales, parecería lógico que, al igual que sucede en la educación y la sanidad, exista una legislación básica de servicios sociales para el conjunto de España.

6. Por último, la reciente transposición de directivas europeas en materia de compra o contratación pública a la legislación española da una buena oportunidad para que los poderes públicos reconozcan y promuevan la intrínseca imbricación de las organizaciones solidarias de base comunitaria en los sistemas públicos de servicios sociales, como fenómeno de naturaleza radicalmente diferente al de la gestión indirecta y la contratación pública. La contratación pública es una decisión de gestión, mientras que el concierto social puede ser visto como el modo asentado y preferible de coproducción pública-comunitaria de los servicios sociales, especialmente coherente con su trayectoria histórica y su bien protegible.

(Consideraciones al hilo de procesos de rediseño o regulación de sistemas públicos de servicios sociales, en curso o recientes, en el País Vasco, la Comunidad Valenciana, Navarra, Asturias, Andalucía, Catalunya, Murcia, Madrid, Cantabria, La Rioja y el conjunto de España.)

Fragilidad, vulnerabilidad, riesgo y cronicidad en los servicios sociales

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Términos como fragilidad, vulnerabilidad, riesgo o cronicidad pueden utilizarse para referirse a varios de los bienes de los que se ocupan las grandes ramas de las políticas públicas; bienes como la salud, el alojamiento, la seguridad, el empleo o la subsistencia material. También cabe usar esos cuatro conceptos en relación con el bien que proponemos que proteja y promueva esa gran rama de las políticas públicas que es la de los servicios sociales, bien que proponemos denominar interacción, entendida como el ajuste dinámico entre la autonomía funcional para las decisiones y actividades de la vida diaria y la integración relacional primaria de carácter familiar y comunitario.

Se trata de cuatro expresiones que surgen o encajan en el contexto en el que la afectación o el deterioro de estos bienes (salud, alojamiento, seguridad, empleo, subsistencia, interacción u otros) son vistos más bien como procesos progresivos y no necesariamente como acontecimientos agudos. Así:

  • Una situación de riesgo es una situación amenazante en la que hay cierta mayor probabilidad de que un agente del entorno o la propia persona que disfruta de él puedan causar daño considerable al bien (en lo que interesa a los servicios sociales, el bien de la interacción).
  • Una situación de vulnerabilidad es una situación de relativa debilidad en la que el bien (en lo que compete a la intervención social, la interacción) está más expuesto a verse afectado o menoscabado por algún agente del entorno o por la propia persona interesada.
  • Una situación de fragilidad es una situación relativamente estructural en la que el bien (en lo que nos interesa aquí, la interacción) es menos resiliente o resistente al deterioro o disminución o incluso en la que hay un incipiente deterioro o disminución del bien.
  • Una situación de cronicidad es una situación en la que la afectación o limitación del bien y la necesidad de apoyo (en nuestro caso, apoyo para la interacción) se prolongan en el tiempo. Cronificar una situación de intervención (social, en nuestro caso) es, en ocasiones, la mejor alternativa disponible.

La intervención social puede ser más bien asistencial (y complementar la interacción existente en la persona), más bien habilitadora o rehabilitadora (y mejorar su autonomía funcional para las decisiones y actividades de la vida diaria), más bien comunitaria (y mejorar la inclusión relacional primaria de la persona) o más bien paliativa (y compensar o amortiguar aspectos o consecuencias del deterioro o menoscabo de su interacción). En todo caso, habrá de ser preventiva (y evitar, retrasar o ralentizar la limitación o disminución de la interacción), pudiendo diferenciarse: prevención universal (cuando actuamos con toda la población), prevención selectiva (cuando actuamos con la población en situación de riesgo o vulnerabilidad) y prevención indicada (cuando actuamos con la población en situación de fragilidad, cronicidad o, en todo caso, afectada por un deterioro, menoscabo, daño, limitación o disminución de la interacción).

Para una intervención social de base comunitaria, hoy y aquí

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En primer lugar, en una sociedad tan mercantilizada como la nuestra y con tantos obstáculos estructurales y emergentes para el acceso de importantes segmentos poblacionales a bienes físicos de primera necesidad (como el alimento, el vestido o la energía, o, también, al alojamiento), cabe considerar prácticamente imposible que se configure y posicione una intervención social dedicada a promover y proteger la interacción de todas las personas (es decir, su autonomía para decisiones y actividades de la vida diaria en relaciones primarias familiares y comunitarias) mientras las estructuras y agentes de los servicios sociales tengan encomendada, a la vez, la tramitación de ayudas para la obtención de dichos bienes.

En segundo lugar, la intervención social y sus disciplinas y profesiones deben hacer un mayor esfuerzo por superar su actual estadio de desarrollo dominado por un saber hacer artesanal práctico para, sin desconocer nunca la importancia de la pericia profesional, entrar decididamente en una etapa de intervención social de carácter o base científica, con las consecuencias y condiciones que ello conlleva en términos de configuración de las comunidades y redes de conocimiento, de las dinámicas y procedimientos para su construcción y avance del saber y de las herramientas, instrumentos, aplicaciones y plataformas de evaluación de la intervención y sus efectos.

En tercer lugar, la acción social, como cualquier otra actividad, debe ser objeto de un desarrollo e innovación tecnológica que la incorpore a la capa digital y que le permita beneficiarse de la comunicación telemática, la inteligencia artificial distribuida, el procesamiento de grandes cantidades de datos, el internet de las cosas (también de las llevables) o las plataformas colaborativas, tanto para su realización, gestión y gobierno como para su integración vertical (intrasectorial) y horizontal (intersectorial) con otras ramas de actividad.

En cuarto lugar, se ha de entender que este modelo de intervención social puede llegar a afectar, a mayor o menor escala territorial y humana, al cambio y la innovación en la comprensión y configuración del contrato social, entendido como el conjunto de normas asumidas por las personas (individual y colectivamente) sobre lo que pueden esperar de otras personas o instancias y lo que deben aportar: estamos hablando de una acción social organizada y profesionalizada que busca nuevas e importantes sinergias con las relaciones y redes primarias de carácter familiar y comunitario, brindándoles aportes y esperando que brinden apoyos.

Por último, el giro desde una intervención social residual a una de base comunitaria representa un cambio en la manera en la que los servicios sociales se integran en las intervenciones y políticas transversales de igualdad y atención a la diversidad (de género, generacional, funcional y cultural), en la llamada acción comunitaria y en la gobernanza del conjunto de políticas sociales. En ese marco, la intervención social, posiblemente, está llamada a una especial alianza con la intervención urbanística y habitacional, para la consecución de territorios y comunidades amigables, inteligentes y sostenibles.

(Adaptación de los párrafos finales de un artículo recientemente publicado en Documentación Social, ubicado aquí.)

¿Cómo se justifica la intervención pública?

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En sociedades como las nuestras, en las que las tecnologías basadas en los avances científicos han adquirido notable relevancia, la especialización profesionalizada gana valor ante la ciudadanía. Si pensamos en las diferentes necesidades a las que cada persona vamos dando respuesta a lo largo del día, podemos constatar cómo es cada vez mayor, para cada una de ellas, la cantidad y complejidad de conocimiento especializado que media dicha satisfacción de necesidades en cada uno de los casos.

En ese contexto, probablemente, pierde cierto peso relativo el debate acerca de si esa estructura tecnificada que dará respuesta a nuestras necesidades será comunitaria, pública, solidaria o mercantil. Claro que nos importa si determinada atención nos la dará el Estado, una compañía, la familia o una asociación, pero asumiendo antes, seguramente, que sea suficientemente idónea a la luz del mejor conocimiento científico disponible.

Esta situación parece favorecer que la ciudadanía, en diferentes lugares, acepte distintos arreglos para diversas ramas de actividad o tipos de necesidad. Así, por ejemplo, en nuestro entorno, gozan de gran aprecio los servicios sanitarios de gestión pública directa, a la vez que se suele aceptar que sean empresas mercantiles las que extiendan las redes de telecomunicación y se prefieren los permisos parentales a los cuidados profesionales para las criaturas recién nacidas. Dentro de una misma rama de actividad, diferentes eslabones de las cadenas de valor o niveles de responsabilidad pueden estar en distintas manos, en términos de sector institucional o tipo de agente.

Desde una visión económica convencional, cabría decir que la dificultad de que un bien pueda ser disfrutado libremente por parte de cada individuo (y de que pueda excluirse a otro de su disfrute) haría más probable que ese bien pueda ser tratado como bien público y sometido a la autoridad política (más o menos basada en el conocimiento científico). Se diría que en la naturaleza de ese bien hay algo estructuralmente colectivo. Por eso hay más calles públicas que camisas públicas, podemos decir.

Desde una visión política democrática, por otro lado, tendemos a pensar que la provisión pública se asocia a valores como la universalidad y la equidad en el acceso a los bienes más necesarios (o de primera necesidad). Por eso, desde ese punto de vista, preferimos vivir en un lugar en el que el acceso a la operación quirúrgica de apendicitis o al apoyo a las familias al cuidado de criaturas no dependa de que lo puedas comprar, por mucho que su funcionamiento parece avenirse, técnicamente, con facilidad, a un uso particular y excluyente.

La revolución digital, por otra parte, con sus estrategias de integración vertical y horizontal y sus modelos de negocio y escalabilidad, transforma de manera notable todo este panorama, desde el momento, por ejemplo, en que permite qué valiosos y complejos productos y servicios sean, hasta cierto punto, gratuitos y altamente accesibles, generando, sin embargo, negocios privados de gran envergadura.

Posiblemente, en este momento, el gran desafío cognitivo, organizativo y político de los poderes y organizaciones públicas es el de identificar y posicionarse en las ramas y parcelas de actividad que resulten más estratégicas para ejercer la autoridad legítima e informada y para lograr estructuralmente la universalidad y equidad deseadas, logrando la maniobrabilidad y relaciones óptimas e incurriendo lo menos posible en problemas de agencia qué consisten, básicamente, en la captura del valor y el control públicos por parte de intereses corporativos, mercantiles o particulares.

(Acompaña a esta entrada parte de la ilustración de Thomas Hobbes para su Leviatán.)