Integración o desintegración de los servicios sociales

vizcaya

La actual ola (en todos los campos de la economía, la Administración y la vida social) de innovación, transición o revolución digital es una poderosa corriente de destrucción creativa (eso es la innovación) que desintegra e integra vertical y horizontalmente, de sorprendentes maneras, las actividades y organizaciones humanas. Que se lo expliquen, si no, a las empresas que gestionaban cines y que creyeron que las compañías de telefonía eran sus proveedoras (como las fabricantes de muebles que les vendían las butacas), cuando lo que finalmente ha sucedido es que ahora vemos las películas en ese aparato que seguimos llamando teléfono.

Esa ola atrapa a los servicios sociales en un momento peculiar, no particularmente fácil de comprender para las personas con conocimientos sobre gestión y consultoría o con responsabilidades políticas que se acercan a nosotras para ayudarnos a innovar. Es un momento de mudanza en el que los servicios sociales, en buena parte de la legislación vigente y consensos de la comunidad de conocimiento, habían apostado por un proceso de universalización, es decir, por superar su posicionamiento residual como última red sin objeto o bien protegible propio y específico de interés general. Un momento, sin embargo, en el que ese proceso de universalización (y consiguientemente, de configuración como un pilar del bienestar similar al educativo o al sanitario) dista de haberse logrado.

Lógicamente, los procesos de intervención, gestión y gobierno son muy diferentes en unos servicios sociales-última red (que se ocupa prácticamente de cualquier necesidad para determinados colectivos minoritarios) y en unos servicios sociales-pilar (que se ocuparían de unas determinadas necesidades para cualquier persona, para todas las personas). Por eso, en ocasiones los intentos de mejora, desarrollo o innovación en los sistemas públicos de servicios sociales realmente existentes están potenciando dimensiones contradictorias:

  • En la medida en que el control social punitivo de personas en situación de vulnerabilidad general (económica, laboral, habitacional y otras) es una labor que nunca se ha dejado de realizar en los servicios sociales, determinadas innovaciones acentúan la asimetría de poder y la vulneración de los derechos humanos de estas personas. Por ello surgen frecuentemente alertas éticas y políticas respecto de medidas que están tornando más crueles y humillantes, si cabe, determinados tratamientos proporcionados por los servicios sociales,
  • En el otro extremo, quienes apuestan por unos servicios sociales más relacionales, personalizados, participativos, preventivos, colaborativos y comunitarios están encontrando nuevas fórmulas, formatos o procesos para transformar los servicios sociales y, específicamente, para la escalabilidad de nuevos modelos de cuidados, apoyos e intervenciones en los domicilios, los vecindarios y los territorios.

Esta situación puede ser el principio del fin y acabar por mandar los servicios sociales al basurero de la historia, contribuyendo a fragmentarlos y recombinarlos con otras actividades hasta no dejar rastro de ellos. O puede ser un revulsivo para alinear esfuerzos desde fortalezas como la capacidad investigadora de la academia, la fuerza movilizadora de los colegios profesionales y las sociedades científicas, la capacidad de gestión de las entidades solidarias, la autoridad pública de las Administraciones y el impulso innovador de las políticas para esos nuevos servicios sociales que este minuto reclama y posibilita.

(Entrada de arranque para el Aula de Formación Permanente “Repensar los Servicios Sociales” que comienza hoy en Cantabria. Fotografía del Salón Vizcaya, mítico cine del barrio de San Francisco, en Bilbao.)

¿Hacia el colapso relacional?

Chain link fence

Hay necesidades de las personas cuya satisfacción depende, fundamentalmente, de las condiciones medioambientales del entorno en el que se desenvuelven. Otras, más bien, de las instituciones públicas que puedan regir sus vidas o de la actividad económica en la que tengan ocasión de participar. Hay otras necesidades, en cambio, cuya posibilidad de respuesta viene mediada, principalmente, por las relaciones primarias de carácter familiar o comunitario en las que las personas están inmersas.

Entre estas últimas, cabe citar, junto a otras, las necesidades de cuidado. No se quiere decir, en absoluto, que éstas no requieran el concurso de otros agentes, sino que, en primera instancia, las limitaciones funcionales de cualquier criatura recién nacida, de una persona adulta que adquiere una discapacidad temporal o permanente o de quien envejece y llega a una situación de dependencia funcional (por poner tres ejemplos) llaman, usualmente, en primera instancia, al compromiso de las personas (progenitores, hermanas, hijos, amigas, vecinos u otras) con las que las personas mantienen unas relaciones afectivas y significativas de reciprocidad.

En este momento histórico, en nuestro entorno, son varios los procesos en curso que están transformando de manera importante nuestra trama relacional familiar y comunitaria y que podrían conducir en no muchos años a situaciones, más localizadas o más generalizadas, de colapso relacional, es decir, de grave dificultad para que dichas redes convivenciales primarias puedan cumplir, mínimamente, las funciones que se esperan de ellas. Se trata de fenómenos como:

  • El incremento del número de años que las personas vivimos con discapacidad y, específicamente, con mayores grados de dependencia funcional (se calcula, por ejemplo, que para 2050 se habrá duplicado el número personas con demencia).
  • La llegada a edades en las que es más probable la discapacidad y la dependencia (de cada 10 personas en situación de dependencia funcional, 7 tienen 65 años o más) de las generaciones del baby boom, comparativamente más numerosas que las generaciones más jóvenes (en las décadas del baby boom hubo en España por encima de 650.000 nacimientos anuales; en las siguientes, por debajo de 500.000).
  • El aumento de hogares unipersonales (el 25% ya en el País Vasco).
  • El incremento de la actividad laboral de las mujeres (en 25 años ha subido 15 puntos porcentuales en Euskadi) sin un aumento correlativo de la participación en el trabajo de cuidado de los hombres (sólo el 15% del cuidado de personas en situación de dependencia realizado por familiares de 40 a 65 años es desempeñado por varones en España).
  • La verticalización de las estructuras familiares, con disminución de vínculos intrageneracionales y dispersión de los intergeneracionales (en los últimos 20 años se ha pasado en España de una ratio de 15 a una ratio de 9 personas que potencialmente podrían implicarse en el cuidado de cada persona mayor en situación de dependencia con la que  tuvieran un vínculo, en una tendencia que se acelera).
  • El aumento de la movilidad geográfica de las personas (los contratos laborales que implicaban trasladarse de provincia superaron los 3 millones por primera vez en España en 2018).

Esta amenaza de “tormenta perfecta“, sin duda, llama a fortalecer el papel de otros agentes (y, singularmente, de los poderes públicos) en la provisión de cuidados y otros apoyos que anteriormente recibíamos en el seno afectivo de las relaciones primarias (todavía un 80% del cuidado de personas en situación de dependencia funcional en nuestro país es cuidado familiar). Sin embargo, en no menor medida, y de forma más estratégica, llama, posiblemente, a políticas públicas y estrategias sociales mucho más proactivas y ambiciosas para proteger, fortalecer y regenerar dicha trama de relaciones familiares y comunitarias en nuevos contextos sociales, culturales, morales y (quizá en primer, más que en último lugar) tecnológicos.

Y no sólo estamos hablando de los cuidados, ya que, por referirnos a otro aspecto de la vida especialmente mediado por las relaciones primarias, cerca de la mitad de la población española está en riesgo de aislamiento social o se siente sola. Con frecuencia, oímos hablar del riesgo de colapso ambiental, de colapso financiero u otros. En la medida en que se intensifiquen las tensiones derivadas de las tendencias mencionadas, posiblemente, cada vez hayamos de prestar más atención al riesgo de colapso relacional.

(Con datos de: Fundación FOESSA, Fundación la Caixa, INE, Envejecimiento en Red, Servicio Púbico de Empleo Estatal del Gobierno de España, Eustat, Órgano Estadístico del Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco, OMS y otras).

Catálogo de servicios sociales: una propuesta

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En los sistemas públicos de servicios sociales españoles, en términos generales, se ha seguido la técnica de los sanitarios de elaborar catálogos (y carteras) para una presentación ordenada de su oferta a la ciudadanía. A continuación, una propuesta, basada en la consideración de la interacción (autonomía funcional e integración relacional) como objeto de los servicios sociales:

  1. Servicios de dinamización comunitaria e intervención en medio abierto (también en equipamientos comunitarios). Incluyendo:
    1. Servicios de animación en el tiempo libre.
    2. Servicios de promoción de la integración familiar y comunitaria y de la convivencia en los vecindarios y el espacio público (y prevención de la soledad no deseada y otras afectaciones en la interacción).
  2. Centros (ambulatorios y de atención telemática) de valoración diagnóstica de la interacción, orientación, acompañamiento y seguimiento (primarios o generales) para personas y familias.
  3. Centros (ambulatorios y de atención telemática) de valoración diagnóstica, orientación, acompañamiento y seguimiento (secundarios o especializados). Incluyendo:
    1. Servicios de atención temprana del riesgo para el desarrollo.
    2. Servicios de apoyo a la parentalidad, el acogimiento, la adopción y la tutela.
    3. Servicios de promoción de la autonomía y apoyo a cuidadoras y cuidadores primarios de personas con limitaciones funcionales.
    4. Servicios de apoyo a la planificación y a las transiciones del ciclo vital.
    5. Servicios de atención a personas en riesgo o situación de discriminación, maltrato o violencia en función de la diversidad (sexual, generacional, funcional o cultural).
  4. Productos (incluye aplicaciones digitales) de apoyo para la interacción.
  5. Servicios de atención telemática o presencial (con amplia diversidad de cuidados y apoyos para la facilitación, complementación, desarrollo y promoción de la interacción de las personas en sus entornos domiciliarios y comunitarios).
  6. Centros de atención (a los que las personas acuden cotidianamente, en diferentes horarios, o, eventualmente, en los que viven).
  7. Prestaciones económicas para incentivar la interacción (por ejemplo, de cuidados de familiares en situación de dependencia o de acogimiento familiar o presupuestos personales).
  8. Servicios de urgencia social (Entendida como situación de afectación súbita de la interacción de la persona. No procede si la afectación es principalmente a su situación económica, de salud, de seguridad o habitacional).

(A partir de trabajos recientes en Castilla y León, Navarra, Asturias, Comunidad Valenciana y Murcia.)

¿Qué prevención de la soledad no deseada?

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En lugar de considerar la prevención como lo contrario de la intervención (entendiendo que, si la prevención tiene éxito, no será necesaria la intervención) o como un tipo de intervención (diferente de otras, como las orientadas a paliar efectos de situaciones, las que buscan desencadenar cambios en las capacidades de las personas o las que pretenden modificar entornos), cabe concebirla como un enfoque, dimensión o valor añadido siempre presente, deseablemente (en mayor o menor medida), en cualquier intervención. La acción preventiva se caracteriza por su precocidad y proactividad y pretende hacer innecesaria o menor otra actuación, posiblemente más intensa y costosa.

En materia de prevención, en el ámbito de las políticas sociales, el enfoque más citado es posiblemente el planteado por Gerald Caplan en 1964, que, desde la psiquiatría comunitaria, distingue entre prevención primaria (anterior a la aparición del fenómeno que nos preocupa, podríamos decir), secundaria (en estadios precoces del fenómeno o cuando se considera que hay riesgo de que aparezca) y terciaria (cuando el fenómeno se ha manifestado). El médico Marc Jamoulle, en 1986, añade la prevención cuaternaria para referirse a la evitación de la iatrogenia o efectos indeseados de las propias intervenciones de abordaje del fenómeno en cuestión, incluyendo las propias acciones preventivas. En un sentido similar (aunque con matices) se habla de prevención universal (con toda la población), selectiva (con población en riesgo) o indicada (con población afectada), según la propuesta de Robert Gordon en 1987, que ha hecho fortuna, especialmente, en relación con las adicciones.

¿Qué tipo de abordaje preventivo puede ser más necesario, hoy y aquí, para la soledad no deseada?

Da la impresión de que, en esta materia, parecen predominar intervenciones que ponen el foco en personas que ya están en situación de soledad no deseada o aislamiento social. Por eso, tenemos, quizá, el reto de experimentar y obtener evidencia en intervenciones preventivas que alcancen e involucren a personas que no se sienten solas y que disponen de una significativa cantidad, calidad y diversidad de vínculos y relaciones primarias.

Por otro lado, aunque la soledad, sin duda, tiene causas macroestructurales, necesitamos, posiblemente, intervenciones de alcance intermedio que no impactarían directamente en estructuras económicas, urbanísticas o educativas. Se trataría de formatos o dinámicas de comportamiento, comunicación, colaboración, convivencia o  participación en comunidades o redes en el territorio y en la capa digital. Formatos y dinámicas posteriormente replicables y escalables y que, entonces, hipotéticamente, sí podrían aspirar a un alcance o impacto más estructural.

Por último, hay cierta tendencia a marcar nuestras intervenciones con conceptos de moda y asociarlas a colectivos específicos (así, en este momento se está posicionando el par soledad-mayores). Por ello, cabe explorar formatos y dinámicas no necesariamente presentadas como antídoto de la soledad no deseada. Y compatibles, complementarias y sinérgicas con otras iniciativas de diversa índole (vecinales, recreativas, culturales, solidarias, participativas u otras). Dinámicas y redes diversas de personas diversas en todos los sentidos (y, por diversas, quizá complementarias).

(Notas en el marco del proyecto Bizkaia Saretu, del grupo cooperativo de iniciativa social Servicios Sociales Integrados, de Bilbao.)

¿Deben emanciparse los servicios sociales de la Asistencia Social (como lo hicieron los sanitarios de la Seguridad Social)?

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Como sabemos, partes importantes de los actuales sistemas de salud en España proceden de la Seguridad Social. Es decir, muchas de las atenciones e intervenciones que hoy en día nos proporciona la sanidad pública fueron en algún momento prestaciones (en general, contributivas) de la Seguridad Social. De hecho, un hito relevante en la historia de la sanidad española es la creación, en 1942, del Seguro Obligatorio de Enfermedad. Otro hito reseñable es la asignación a la Dirección General de Sanidad, en 1967, de los hospitales de la Beneficencia. La Ley General de Sanidad, de 1986, fue fundamental para el objetivo de universalizar la asistencia sanitaria pública.

Nuestro sistema de salud y los sistemas autonómicos que lo constituyen, obviamente, van mucho más allá de un seguro de enfermedad. No sólo porque no se financian con cotizaciones sino con impuestos. No sólo por su grado de universalidad. Sino también porque más que una cobertura económica a posteriori de gastos generados por nuestras enfermedades son complejos sistemas preventivos y asistenciales de promoción y protección de la salud apoyados en sofisticados conocimientos científicos y tecnológicos.

Cabe interpretar que, a lo largo de las mencionadas décadas, las comunidades de conocimiento y de diseño de políticas entendieron que las prestaciones sanitarias y las de garantía de rentas (por ejemplo para la jubilación) tenían dinámicas tan diferentes que era oportuno que su organización, gestión y gobierno se realizaran de maneras y desde estructuras distintas. Dos áreas de actividad (salud y pensiones) que, en algún momento, fueron manejadas y vistas como partes de un todo, se percibían y estructuraban separadamente.

Cabe preguntarse si, del mismo modo que Sanidad y Seguridad Social se divorciaron por mutuo acuerdo (valga la metáfora), no será oportuno que Servicios Sociales y Asistencia Social hagan lo mismo. Si la evolución social y del conocimiento no nos estará invitando a darnos cuenta de que brindar cuidados y otros apoyos para la autonomía y la convivencia ha adquirido una dinámica cada día más incompatible con garantizar recursos económicos para la subsistencia material.

(Escrito al vuelo, inspirado por debates con amigas y amigos interesados e implicados en los servicios sociales. Un artículo en el que hay información relevante para este debate puede descargarse aquí.)

La transición estratégica de los servicios sociales, a la luz del Informe FOESSA

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Es complejo el proceso de transformación de la asistencia social residual (última red) en unos servicios sociales sectoriales (un pilar más del bienestar) y, por más que no pueda decirse que dicha transición esté completada, no cabe duda de la apuesta expresa por la universalidad de los servicios sociales que ha realizado la comunidad de práctica y conocimiento y la normativa jurídica de los servicios sociales. El retrato de la sociedad española que emerge en el último Informe FOESSA aconseja intensificar los esfuerzos para realizar la mencionada transición por tres razones:

  • Se detecta un enquistamiento y desconexión del espacio social de la exclusión, enquistamiento y desconexión que una última red integral contribuye a reforzar, en contradicción con el enfoque de derechos, al facilitar a las personas en situación de exclusión social circuitos segregados y estigmatizantes para la satisfacción de importantes necesidades.
  • Se identifican importantes segmentos sociales en situación de persistente inseguridad o precariedad laboral, residencial y económica (la cual, necesariamente, ha de ser abordada de manera estructural desde las políticas de empleo, vivienda y garantía de ingresos). Segmentos que, en la medida en que los servicios sociales conservan su posicionamiento residual para dichas necesidades, están llegando a los servicios sociales, colapsándolos y sin obtener solución.
  • Las relaciones primarias, las redes familiares y comunitarias, presentan todavía, a pesar de los procesos de individualización, mercantilización y desvinculación, una notable resiliencia, lo cual augura prometedores retornos en la medida en que los servicios sociales se puedan orientar de forma más precoz, proactiva, intensa, cualificada, eficaz y eficiente al refuerzo del autocuidado y autodeterminación y de los apoyos recíprocos que nos procuramos en la vida cotidiana en el territorio y la capa digital.

Si se acepta la transición desde la condición residual e integral al carácter sectorial e integrado como imprescindible para unos servicios sociales que aspiren a configurarse como un ámbito universal de política pública, nos introducimos necesariamente en una agenda de transformación de los servicios sociales, cabe decir, hacia:

  1. Unos servicios sociales de mayor valor añadido basado en el conocimiento y crecientemente personalizados, participativos, comunitarios y digitalizados, cada vez más capaces de actuar en la fragilidad (funcional y relacional) y antes de ella (en clave de prevención y promoción, de carácter poblacional y ecológico) y radicalmente exonerados de la responsabilidad sobre la subsistencia material o económica de las personas.
  2. Unos servicios sociales que, gracias a su integración vertical y gobernanza multinivel, posibiliten itinerarios intrasectoriales en los que las personas reciban productos, cuidados, apoyos o, en general, intervenciones digitales, comunitarias y en medio abierto, con continuidad y proximidad, de modo que sea cada vez más improbable que se las clasifique por colectivos poblacionales y se las oriente o derive a centros alejados de su entorno domiciliario y vecinal de elección.
  3. Unos servicios sociales incorporados al modelo de atención integrada intersectorial propugnado por organismos como la OECD, la OMS o la UE, aumentando la capacidad conjunta del sistema de bienestar de ofrecer itinerarios intersectoriales con estrategias diferenciadas (facilitación de accesos y transiciones, protocolización de itinerarios, gestión de casos o servicios integrados) apoyadas en procesos de estratificación facilitados por la gestión de grandes cantidades de datos.
  4. Unos servicios sociales en los que se verifica un liderazgo innovador de los poderes y administraciones públicas como garantes de derechos y dinamizadores de agentes diversos (organizaciones solidarias, autoorganización comunitaria, emprendimiento social, industria tecnológica u otros), utilizando inteligentemente, entre otras herramientas, la compra pública innovadora y el concierto social.

(Análisis y propuestas compartidas en colaboraciones en curso en los servicios sociales de Andalucía, Cantabria, Cataluña, La Rioja y el País Vasco.)