La intervención comunitaria de los servicios sociales y la acción comunitaria intersectorial

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En nuestras búsquedas y debates en el marco de procesos de rediseño de sistemas locales de bienestar (o en escalas próximas a la local, tanto barrial o distrital como comarcal, provincial, regional, autonómica o similares) emerge con fuerza la pregunta por cuáles serán las estructuras y tecnologías que facilitarán la promoción y protección de las relaciones interpersonales de proximidad en el territorio y el empoderamiento individual y comunitario a través de la participación activa en procesos generadores de calidad de vida e inclusión social para todas las personas.

En ese contexto, el giro desde unos servicios sociales locales, básicamente, administradores de ayudas económicas residuales hacia unos en los que cobre fuerza y centralidad la intervención comunitaria constituye, frecuentemente, un proceso clave en ese rediseño de los sistemas del bienestar. Los servicios sociales van redibujando su perímetro de actividad, incrementando aquella capaz de fortalecer las relaciones primarias, asociativas o colaborativas entre las personas y, con ellas, su capacidad para sostenerse y sostener a otras en vidas autónomas e interdependientes en los domicilios, vecindarios, barrios, pueblos y ciudades.

Ahora bien, cuando profesionales de los servicios sociales (si se permite la generalización) consiguen regresar a los vecindarios, a las calles y a la comunidad, se encuentran con agentes de otros sectores de actividad (como salud, educación, seguridad, urbanismo u otros) o vinculados a políticas transversales (como igualdad, interculturalidad, juventud, envejecimiento u otras) que, desde la administración pública, desde la economía solidaria o desde otras esferas, están inmersas en prácticas diversas de carácter comunitario.

En este tipo de situaciones, seguramente, debemos entender que es posible y necesaria una cada vez mayor intervención comunitaria propia de los servicios sociales y que, a la vez, ésta se engarce, se integre intersectorialmente, con otras iniciativas, actividades y procesos comunitarios, en el marco de una acción comunitaria intersectorial que, por definición, no pertenece a ningún ámbito de actividad, no es patrimonio de ninguna política específica en particular ni de ninguna esfera o tipo de agente en especial.

Las prácticas, sistematizaciones, evaluaciones y deliberaciones en cada entorno local concreto irán determinando qué actividades y procesos pertenecen, estrictamente, a la intervención comunitaria propia de cada ámbito sectorial (servicios sociales u otros) y cuáles serán compartidas e impulsadas (y gestionadas y gobernadas) en el marco de esa acción comunitaria transversal e intersectorial. Sabiendo que tanto la intervención comunitaria de los servicios sociales como la acción comunitaria intersectorial están en buena medida por construir o, en ocasiones, reinventar.

(La fotografía pertenece a Grup Caliu Ateneu Divers.)

Sobre la reforma de la ley de garantía de ingresos

comparecencia

Desde mi punto de vista, la Comunidad Autónoma del País Vasco, gracias a su política de garantía de ingresos, va por delante de la casi totalidad de las comunidades autónomas españolas en el camino de construcción de ese marco de seguridad y dinamización económica del que hablaba. Dentro de esa trayectoria, específicamente, con la reforma de la Ley de garantía de ingresos de 2011, se realizó un intento importante de avance al sacar la renta de garantía de ingresos y la prestación complementaria de vivienda de los servicios sociales, operación que nadie, que yo sepa, propone revertir, ni desde el ámbito político, ni desde el profesional, ni desde el ciudadano.

Sin embargo, mi percepción es que no se ha producido en los servicios sociales el efecto esperado y deseado de salto cualitativo en términos de intervención preventiva, personalizada, tecnológica y comunitaria y, por otra parte, Lanbide ha encontrado y sigue encontrando y dando muchos más problemas de los previstos en la gestión de las prestaciones de garantía de ingresos, no habiéndose verificado apenas las sinergias entre la política de garantía de ingresos y las políticas activas de empleo que encabezaban el argumentario de la reforma de 2011.

Ante esta situación, mi opinión es que se debe apostar por la innovación política basada en evidencias y estudiar y experimentar en mucha mayor media la integración entre la política de garantía de ingresos del Gobierno Vasco y la política fiscal de las Diputaciones Forales, con la mayor interoperabilidad posible con la Seguridad Social española. Los servicios sociales y de empleo, y en especial sus profesionales de atención directa, deben ser liberados en lo posible (al igual que los del sistema de salud) de funciones que representen decisión o control sobre el acceso de la población a recursos financieros.

Desde mi punto de vista, hay dos contenidos de la actual proposición de ley que, tímidamente, van en esta línea que apunto:

  • La disposición adicional sexta, que señala que “en el plazo de un año a partir de la aprobación de esta Ley, el Gobierno Vasco remitirá al Consejo Vasco de Finanzas un estudio con el análisis acerca de la conveniencia o no de introducir en el marco fiscal general deducciones fiscales anticipadas de carácter reembolsable u otras medidas que permitan alcanzar una mejor integración entre las políticas fiscales y de garantía de ingresos”.
  • El final del artículo 84, donde se señala que “el Gobierno Vasco incorporará en el Plan de Inclusión Social vigente en cada momento un apartado relativo a la evaluación, investigación e innovación sobre inclusión, que se desarrollará y evaluará anualmente, y que será objeto de aportaciones y seguimiento por parte de la Comisión Interinstitucional para la Inclusión. Dicho plan determinará las actuaciones correspondientes del Órgano Estadístico Especifico de Departamento responsable y del Gabinete Técnico de Lanbide, así como las que se realicen en colaboración con las universidades vascas, los centros de investigación especializados y el tercer sector”.

Por supuesto, podría referirme a otros aspectos relacionados con el alcance y la cuantía de las prestaciones o la simplificación o mejora de la gestión, entre otros y, desde luego, si esta reforma legal se hubiera podido realizar con rapidez al comienzo de la legislatura, diría que las propuestas que contenía el informe técnico que se utilizó como base para el texto de la proposición de ley contenía elementos interesantes. Sin embargo, a estas alturas de la legislatura y vistas las dificultades para alcanzar acuerdos en este tipo de aspectos, me pregunto si no sería más pertinente colocarnos ya en una pantalla siguiente y plantearnos más bien una agenda más ambiciosa. Me ha animado a esta reflexión, por cierto, la lectura de unas palabras de la Consejera, Beatriz Artolazabal, que, en el reciente congreso de Hirukide, se refería a la “creación de un grupo de trabajo en el marco del Órgano de Coordinación Tributaria que analice las posibilidades de gestionar de forma integrada las prestaciones por hija o hijo a cargo y estudiar posibles nuevas deducciones fiscales pro descendientes.”

Si en el trayecto parlamentario de esta ley tenemos la capacidad de atender a las alertas concretas que proceden de la preocupación a corto plazo por las personas en situación de mayor vulnerabilidad que pueden ser afectadas por ella y, a la vez, abrir caminos que pudieran llevar a experiencias piloto de integración entre prestaciones e impuestos e incrementar la capacidad de agencia del sector público vasco para la evaluación e integración de políticas, el viaje habrá merecido la pena. Yo personalmente no sabría decir si el precio que pagaron no pocas personas por la reforma de 2011 (singularmente por la elevación de uno a tres en los años de empadronamiento requeridos) se justificó por los efectos positivos de la operación que permitió sacar de los servicios sociales la gestión de la renta de garantía de ingresos y la prestación complementaria de vivienda.

(Fragmento del texto entregado en la comparecencia de ayer en el Parlamento Vasco, que puede descargarse entero aquí. Fotografía del Parlamento Vasco.)

Notas para una revisión (auto)crítica de nuestra “Ley de dependencia”

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Seis cuestiones, desde la perspectiva actual y en notas rápidas y esquemáticas, sobre lo que hicimos hace unos quince años:

1. Empecemos por plantear dos preguntas:

  • ¿El sistema de atención a la dependencia funcional  es subsectorial, sectorial, intersectorial o transversal?
  • ¿El sistema tiene una finalidad más o menos preventiva, habilitadora, asistencial o paliativa?

En nuestro caso el sistema de atención a la dependencia se encajó subsectorial y problemáticamente dentro de los sistemas de servicios sociales con una finalidad pretendidamente asistencial que, de facto, derivó a paliativa.

2. A continuación se trata de saber qué hacen las y los profesionales (el contenido prestacional) y qué profesionales lo hacen. En nuestro caso:

  • No se identificaron las limitaciones del conocimiento y la tecnología disponibles en las organizaciones y profesionales realmente existentes, especialmente en lo referente a la atención virtual o digital.
  • Se optó por una valoración individual sólo de algunos aspectos y excesivamente orientada a la baremación.
  • Apenas se consideraron las actividades preventivas, especialmente las de carácter comunitario.
  • Se estableció una prestación económica como apoyo, pretendidamente excepcional, para el cuidado familiar que se convirtió, imprevistamente, en la prestación estrella del sistema, generando desincentivos para la atención profesional, distorsiones del propio cuidado familiar y  retrocesos en equidad de género.

3. Una vez sabemos qué han de hacer las y los profesionales, hemos de entender que esos apoyos o actividades son los ingredientes o componentes que se presentan o agrupan en forma de servicios o programas, reconocibles por parte de la población. En nuestro caso no se jerarquizaron o priorizaron modalidades en función de criterios ni se identificaron las actividades o apoyos (contenido prestacional) que contendrían los diferentes servicios (más bien modalidades) que contiene el catálogo (base de las carteras) establecido en la Ley.

4. A continuación nos preguntamos: ¿cómo se provee? Se optó, más bien, por proveer las prestaciones y servicios mediante gestion concertada o indirecta y, por tanto, con la colaboración de organizaciones solidarias o privadas, pero se emitieron señales débiles y contradictorias a las organizaciones solidarias y privadas, lo que dificultó su desarrollo, modernización y diferenciación.

5. En cuanto a la gestión, se instaló un sistema centralizado de gestión operativa de información administrativa como herramienta para una programación reactiva y no la necesaria gestión estratégica inteligente, digital, distribuida, integrada, colaborativa, interoperable y proactiva de la información (grandes datos), el conocimiento y la innovación técnica, organizativa y política que requiere el sistema.

6. En cuanto al gobierno, la Ley 39/2006 supuso agregar un nivel gubernamental más (el estatal), débil, a los tres que ya existían (autonómico, provincial y municipal), aumentando el desorden, las duplicidades, los agujeros negros, las ineficiencias y los incentivos perversos e incumplir la promesa de instalar un modelo de atención integrada intersectorial. Con una universalidad declarada, con copago disuasorio, la financiación compartida dificulta la identificación política de responsables.

(Ampliación del contenido de estas notas aquí, tras su presentación en Washington, en el Banco Interamericano de Desarrollo.)

El cuidado como bien universalmente necesario y radicalmente humanizador

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En una definición sencilla y sin muchos matices, podemos llamar cuidado a la realización para y con otra persona de actividades de la vida diaria necesarias para su supervivencia que dicha persona no puede efectuar sola por y para sí misma. Todas las personas necesitamos ser cuidadas en diferentes épocas y momentos de nuestra vida, lo cual nos habla de la radical interdependencia entre los seres humanos.

La crisis global de cuidados es, sin duda, uno de los fenómenos fundamentales y definitorios de la época que nos ha tocado vivir. Esta crisis podría definirse como la situación en la cual las dinámicas y sistemas de cuidados de los que disponían nuestras sociedades se revelan, cada día más, como radicalmente insuficientes, disfuncionales e injustos. Insuficientes porque la necesidad y demanda de cuidados desborda, con mucho, las capacidades de cuidado efectivamente disponibles. Disfuncionales, porque, frecuentemente, las lógicas y modelos de cuidados existentes desencadenan efectos no deseados en las personas que reciben cuidados, las personas que cuidan y el conjunto de la sociedad. E injustos, porque la carga de los cuidados (de necesitarlos y de proporcionarlos) se reparte de manera inequitativa en términos de género, clase social, origen geográfico u otras características o situaciones de las personas.

Quienes necesitamos cuidados o cuidamos y, en general, las personas preocupadas, política, profesional o socialmente, por los cuidados debemos esforzarnos por lograr que este asunto suba puntos en las agendas políticas, tal como, durante décadas, vienen reclamando movimientos feministas o relacionados con la diversidad funcional, entre otros. Para ello, es fundamental establecer y precisar bien los términos del debate y comprender adecuadamente en qué sentido y con qué alcance puede hablarse del cuidado como un bien público o de otros tipos.

Hablar del cuidado como un bien público supone reconocer que el ejercicio de los cuidados, hoy y aquí, requiere infraestructuras, estructuras, conocimientos, normas y valores que sólo el Estado, que sólo los poderes públicos pueden construir, sostener y legitimar. Supone, seguramente, darnos cuenta de que la construcción de comunidades cuidadoras requiere de una ingeniería social de tal calibre que sólo los poderes públicos, en el mejor de los casos, tienen a su alcance la capacidad de diseñarla, la autoridad para sostenerla y los mecanismos para que funcione.

Sin embargo, las políticas públicas de cuidados no pueden desconocer que los cuidados son, en primera y última instancia, un bien relacional. En la versión del ser humano que conocemos hasta el momento, este ser sólo deviene humano si es cuidado por otros seres humanos que lo aman y esa esencia humana relacional está inscrita para siempre en las personas, tengamos la autonomía funcional que tengamos en cada momento de nuestra vida. Es obvio que, en la dinámica de cuidados, podemos y debemos incorporar tecnologías de apoyo, digitales, organizativas, políticas u otras, pero éstas están ética y políticamente obligadas a configurar cuidados que, además de verdaderamente universales, sean humanizados y humanizadores.

(Reflexiones tras el Diálogo Regional de Políticas organizado en Washington por el Banco Interamericano de Desarrollo los días 12 y 13 de noviembre de 2019.)

Tensiones coyunturales y estructurales en la intervención social y los servicios sociales

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En la práctica cotidiana de la intervención social, o de la gestión o el gobierno en los servicios sociales, puede ser conveniente diferenciar las tensiones de carácter más coyuntural y aquellas que son, más bien, estructurales. Diríamos que las primeras requieren una mirada táctica mientras que la que conviene a las segundas es, en mayor medida, estratégica. En el primer caso, podemos situarnos en un contexto de crisis, es decir, en el relato de las consecuencias que ha tenido para nuestra actividad la debacle económica que comenzó al final de la primera década de este siglo. Sin embargo, desde un punto de vista más estructural y estratégico, quizá el contexto a considerar sea el del colapso, el de la insostenibilidad sistémica que, posiblemente, nos afecta.

El planteamiento táctico y coyuntural nos coloca ante la gestión de situaciones de alta complejidad, de casos individuales o familiares especialmente complejos. La crisis parece legitimar, desde la emergencia y la exclusión social, que sigamos haciéndonos cargo integralmente de personas y familias que tantos derechos sociales están viendo conculcados. Sin embargo, el aliento estratégico que pretende generar estructuras sostenibles nos indicaría, quizá paradójicamente, el camino de una intervención social y unos servicios sociales que se concentren en su objeto propio, la interacción, entendida como autonomía funcional y de decisión para la vida diaria y cotidiana en el seno de relaciones primarias familiares y comunitarias.

La coyuntura, frecuentemente, nos empuja a una mayor especialización, a un abordaje hiperespecializado. La crisis parece traer ante nosotras una exigencia de segmentar aquellos colectivos ya segmentados previamente y la respuesta a la gravedad de las situaciones parece ser, al menos a corto plazo, una mayor especialización. Sin embargo, ante la mirada estratégica, el aumento de la cantidad y gravedad de los casos complejos que nos llegan se convierte más bien en un acicate para ir, aguas arriba, a las causas de las causas, en una suerte de enfoque neocomunitario o de reinvención de la comunidad.

Nuestro proceso tradicional ha sido, en buena medida, extractivo, dado que nos hemos hecho cargo de personas que habían sido excluidas de la vida comunitaria o nosotras mismas las hemos extraído (en ocasiones, sin duda, porque ese era el mal menor). Sin embargo, posiblemente, somos cada vez más conscientes de que nuestra tarea es más bien generar condiciones para la sostenibilidad autónoma y relacional de la vida diaria, cotidiana y comunitaria. Quizá, se trata de pasar de un locus de control centrado en nuestra intervención a otro que mira a la interdependencia de todas las personas. De que la referencia sea cada vez menos el sistema y cada vez más el territorio.

Seguramente, para mantener, ampliar o mejorar lo que tenemos, nuestros mejores aliados son los colectivos destinatarios de nuestras actuales políticas, programas e intervenciones, los segmentos poblacionales tradicionalmente considerados vulnerables y atendibles por parte de los servicios sociales, especialmente aquellos más organizados. Sin embargo, somos conscientes de que tanto estos colectivos como como el personal que les atiende podemos mostrarnos reticentes ante innovaciones o transformaciones que pongan en riesgo el statu quo. Por eso, muchas veces, son nuevos riesgos, emergencias o alarmas sociales las que generan las condiciones de posibilidad de algunos cambios.

La táctica exige regulación, normación de lo existente o de lo factible a corto plazo, mientras que la estrategia ha de apoyarse en el conocimiento, en la creación de nuevas respuestas basadas en evidencias, en la sistematización del mejor saber hacer, en la mejora de nuestra cualificación. Por otro lado, hoy y mañana, seguramente, tenemos que seguir siendo última red, pero el futuro demanda, cada día más, una arquitectura de atención integrada en la que esa última red no sea necesaria, en la que los servicios sociales universales dialoguen, de pilar a pilar, con la sanidad, la educación, el empleo, la vivienda o la garantía de ingresos y donde la intervención social sea predominante en los servicios sociales y esté presente en los otros ámbitos sectoriales.

En el corto plazo, inevitablemente, la pugna entre agentes se da en forma de suma negativa, es decir, el papel que desempeña uno no lo puede desempeñar el otro, el espacio de uno no es espacio para el otro. Sin embargo, el futuro puede permitirnos avanzar en clave de gobernanza relacional, es decir, ensayar juegos de suma positiva en el que pueda ser posible más responsabilidad pública, más implicación comunitaria, más organización solidaria y más emprendimiento empresarial. Las profesiones, a corto plazo, se ven obligadas posiblemente a defender su nicho e intentar ampliarlo. Sin embargo, colaborando en procesos de innovación, tanto el trabajo social como la educación social y la psicología de la intervención social, entre otras disciplinas y profesiones, pueden y, seguramente, deben reinventarse y reinventar la intervención social y los servicios sociales.

Entrada, a petición de CoopSoc, a partir de los encuentros con los colegios profesionales de psicología de Andalucía en los días 7 y 8 de noviembre y de cara al Diálogo Regional de Políticas organizado en Washington por el Banco Interamericano de Desarrollo para el 12 y el 13 de noviembre.

Hacia un diseño avanzado de las políticas sociales

Portada El futur dels serveis socials (002)

Proponer un esquema que permita clasificar y entrelazar de forma estructurada las políticas sociales es una tarea que, posiblemente, haya interesado más a personas que han diseñado, evaluado o rediseñado estructuras de gobierno que a la comunidad académica. De hecho, repasando el índice de no pocas obras sobre política social, se observan lagunas, duplicidades o incongruencias entre los apartados dedicados a diferentes políticas. (Proponemos hablar de duplicidad cuando la presencia de una función o responsabilidad en el seno de dos políticas distintas es inadvertida o inadecuada y, consiguientemente, problemática. Cuando la redundancia sea deliberada y apropiada, en clave de integración, hablaremos de solapamiento o entrecruzamientoque ocurrirá en los puntos de conexión entre políticas sectoriales y políticas transversales.)

Sin embargo, la propuesta de estructuración clasificatoria del conjunto de políticas sociales es uno de los componentes principales de un ECRO (esquema conceptual referencial operativo) sobre políticas sociales. Lo es porque, en la práctica de las políticas públicas, se comprueba fácilmente hasta qué punto las lagunas, duplicidades o incongruencias generan desajustes, conflictos e ineficiencias. Y también lo es porque esas lagunas, duplicidades e incongruencias posiblemente están revelando deficiencias en la comprensión de las finalidades o las dinámicas de la política social, en ocasiones, ciertamente, agravadas por limitaciones en la disponibilidad de recursos o en la atención rigurosa a la labor de diseño de estructuras.

Por otra parte, es muy frecuente el discurso que defiende una atención integral y que critica los reinos de taifas departamentales, tanto en el seno de las administraciones públicas como de otras organizaciones. Sin embargo, la ciencia de la organización nos enseña que, mientras que las organizaciones las constituyan personas, no hay más remedio que repartir las responsabilidades o funciones de una u otra manera.

El reto de una atención integrada y, finalmente, integral no aparece únicamente en la interfaz entre los servicios sociales y los servicios sanitarios, sino que emerge en muchos otros nodos, tanto de los servicios sociales con otras ramas como de otros pilares entre sí. Así, cabe decir que la garantía universal de los derechos sociales demanda, hoy y aquí, la construcción de una nueva generación de políticas públicas capaces de dialogar e integrarse entre sí, asumiendo que, con la actual complejidad social, no puede existir un subsistema residual o última red que se hace cargo de personas globalmente excluidas del resto de ámbitos de respuesta a necesidades y que la suposición de que tal subsistema residual existe es crecientemente disfuncional.

(Fragmento adaptado de parte de un capítulo del libro El futur dels Serveis socials. El capítulo hace el número 14 y su original puede descargarse aquí. También puede descargarse aquí el original del capítulo 1 del libro, sobre el objeto de los servicios sociales.)