Políticas transversales y transformación social

Transversalidad

Proponemos cuatro grandes políticas o grupos de políticas sociales transversales:

  1. Política (o políticas) de igualdad y atención a la diversidad (sexual, generacional, funcional y cultural).
  2. Política familiar.
  3. Política comunitaria.
  4. Política de fomento de la iniciativa social.

Las políticas transversales serían, entonces, la expresión de los equilibrios y sinergias entre el poder, influencia o ámbito de autonomía del Estado y el poder, influencia o ámbito de autonomía, respectivamente, de:

  • Los individuos.
  • Las familias.
  • Las comunidades.
  • Las organizaciones solidarias.

De ahí el potencial transformador de las políticas transversales para la potenciación de los diversos agentes y esferas (las personas, las redes familiares y comunitarias o la sociedad civil organizada) en colaboración, tensión, contradicción o conflicto con la propia esfera pública. En la medida en que los poderes públicos compartan poder con las personas, redes y organizaciones y promuevan su fortalecimiento, las políticas públicas pueden ganar en pertinencia, versatilidad, legitimación e impacto. El camino opuesto es el de los juegos de suma negativa, el control punitivo, el paternalismo, el asistencialismo, el clientelismo, las correas de transmisión, el corporativismo, la cooptación, la colusión o el conflicto de intereses no reconocido.

También es cierto que las políticas transversales pueden llegar a desnaturalizar o distorsionar las políticas sectoriales. La incorporación (mainstream) desequilibrada de una determinada perspectiva transversal en el seno de una política sectorial o, dicho de otra manera, la focalización (targeting) excesiva de una política sectorial hacia una determinada problemática, puede sesgar o desviar la política sectorial, haciéndole perder universalidad, eficacia y legitimidad. Sin embargo, la conversación entre la política sectorial y la política transversal puede y debe servir para construir nuevas síntesis creativas donde ambas sean potenciadas y, sobre todo, debe ayudar a la política social a crecer y desarrollarse, capaz de reinventarse y de ser espacio y agente de cambios significativos para una sociedad protagonista de su bienestar.

El dinamismo igualitario, integrador, personalizador, comunitario, autogestionario y participativo de las políticas y perspectivas transversales puede, quizá, compensar la tendencia a la institucionalización y conservación del statu quo que puede anidar más fácilmente en las políticas y entramados sectoriales y, específicamente, ofrecer vías de intervención e influencia especialmente idóneas para movimientos alternativos y agentes emancipatorios que apuestan por una transformación más profunda del sistema social. Ofrecerían vías de influencia, por ejemplo, a quienes temen que las políticas sociales y el Estado de bienestar puedan servir o ser utilizadas para apuntalar y legitimar un sistema económico radicalmente injusto e insostenible y que se plantean, por ejemplo, la superación del capitalismo del bienestar, mediante el fortalecimiento del mercado social y la autoorganización de las personas en la sociedad civil para llegar a una democracia económica.

(Adaptado de varios fragmentos de Diseño de políticas sociales [CCS, 2014]. Sobre estas y otras cuestiones debatiremos en Cáritas Mallorca el próximo jueves, 3 de noviembre de 2016.)

Discutiendo, con consecuencias, el concepto de salud

OMS

A la hora de acercarse al concepto de salud suele hacerse referencia a la definición canónica que ofrece la Organización Mundial de la Salud: “la salud es un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades”. Según la página web de la OMS, esta definición no ha sido modificada desde 1948.

Desde el diseño de políticas sociales podríamos decir que en dicha definición se observa una cierta vis expansiva o tendencia a incluir demasiado contenido dentro del concepto de salud. Efectivamente, la interacción, el aprendizaje o el alojamiento, por poner tres ejemplos, son bienes que influyen en la salud y se ven afectados por ella, pero son bienes diferentes. Parece claro que una enfermedad afecta a la salud y que corresponde al ámbito sanitario encargarse de su curación. Sin embargo, una vez curada dicha enfermedad, no parece que deba seguir actuando con el mismo protagonismo hasta conseguir ese completo bienestar físico, mental y social del que habla la OMS. De hecho, en un sistema de bienestar, el bienestar se considera resultante de la salud y de otros bienes (como subsistencia, empleo, alojamiento u otros).

Estas consideraciones pueden tener cierto interés práctico, puesto que, al ser los aparatos organizativos de la política sanitaria más poderosos que otros en muchos contextos, la definición expansiva de la salud puede dar cobertura teórica a estrategias tendentes a la subordinación o instrumentalización de otras políticas por parte de la sanitaria, en detrimento del objetivo común y compartido del bienestar (que necesitaría del equilibrio entre los diferentes bienes). De ahí la necesidad ir construyendo una conceptualización que reconozca la importancia de la salud en nuestra vida pero que también reconozca equilibradamente el lugar de otros bienes. Dicho esto, es necesario, como hace la definición de la OMS, subrayar que la preocupación por la salud debe ir más allá del abordaje de la enfermedad, como se comprende claramente, por ejemplo, si pensamos en la intervención desde este ámbito sectorial en relación con las situaciones de discapacidad y sus necesidades sanitarias conexas.

Por otro lado, en el caso de la salud, se cumple con claridad un principio que vale para el conjunto de la política social: que en ningún caso una política sectorial puede cumplir en su totalidad (saturar) la misión de protección y promoción del bien que le corresponde. En lo tocante a la sanidad es canónico el Informe Lalonde (de 1974), que identifica, dentro del campo de la salud, cuatro campos interdependientes como determinantes de la salud individual: la biología, el ambiente, el estilo de vida y la organización de la atención sanitaria. Este informe, por cierto, precedió a la histórica Conferencia de la OMS de Alma-Ata, que resultó determinante en la adopción de un mayor énfasis en la atención primaria y la promoción de la salud y, en definitiva, en la comprensión de que la salud de las personas depende en mayor medida de otros factores (alguno de ellos, en buena medida, de responsabilidad individual) que de la propia política e intervención sanitaria.

El lema “salud en todas las políticas” adoptado en Adelaida por la Organización Mundial de la Salud en 1988, vale para todos los bienes de los que se ocupan las diferentes políticas sectoriales (como aprendizaje, interacción, empleo, alojamiento o subsistencia) pues cada una de las políticas sociales sectoriales (como sanidad, educación, servicios sociales, empleo, vivienda y garantía de ingresos) influye en que las otras puedan (o no) alcanzar sus fines. Para ello, en todo caso, es fundamental que se reconozcan recíproca y simétricamente legitimidad y autonomía. Empezando por reconocerse, recíproca y simétricamente, el objeto de cada una.

Adaptado de Diseño de políticas sociales (CCS, 2014).

Construyendo el futuro de nuestros servicios sociales

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Los servicios sociales españoles se encontrarían quizá en el tránsito:

  • desde una asistencia social residual, sin objeto propio (o con todos los objetos: subsistencia, alojamiento y más), de bajo valor añadido (en lo tocante al conocimiento generado y aplicado) y dirigida a colectivos en situación de riesgo, vulnerabilidad o exclusión social (en general);
  • hacia unos servicios sociales (de entrada) conceptualmente universales, con catálogos y carteras capaces de delimitar el contenido del derecho subjetivo que se declara (o al menos intentando hacerlo) y con incipientes disciplinas y tecnologías específicas para su intervención.

En esa tesitura no está escrito que vayan a llegar a eclosionar como un pilar del sistema de bienestar y como un sector de la economía equiparable a los que ya están relativamente consolidados. La oportunidad para el desarrollo de los servicios sociales está, posiblemente, en una apuesta clara y compartida por:

  • Abandonar decididamente su planteamiento transversal o residual y enfocarse sectorialmente a la promoción y protección universal de la interacción de las personas (autonomía funcional e integración relacional).
  • Invertir en conocimiento y tecnología orientada a un diagnóstico y abordaje, lo más anticipatorio y preventivo posible, de las situaciones de fragilidad y afectación de la interacción de las personas.
  • Pilotar y escalar nuevas formas de articular la capacidad de cuidado y apoyo de las personas en sus redes familiares y comunitarias, la acción voluntaria, la intervención profesional y la garantía pública de derechos.
  • Innovar en experiencias y procesos de rediseño, recalibración e integración de y entre los servicios sociales y otros sectores y sistemas (singularmente los de sanidad, vivienda y garantía de ingresos).

La principal tracción en el sentido referido vendría de la masa crítica de necesidades y demandas y de los riesgos para el sistema social que se derivan de la crisis de los cuidados vinculada al envejecimiento de la población y los cambios pro igualdad e individualización en las familias y comunidades. Sin embargo sólo un difícil y estratégico alineamiento de planetas (social, político, científico, técnico y así sucesivamente) nos permitirá avanzar en la construcción de este futuro deseable para nuestros servicios sociales.

Desde los agazapados servicios sociales realmente existentes, desde sus frágiles redes internacionales y desde las fragmentadas comunidades de conocimiento relacionadas podemos avanzar en la construcción de una propuesta creíble de sistema (público) y de sector (económico) que vaya ganando alcance, contenido y posicionamiento. A condición de ser conscientes de la diversidad y fuerza de las propuestas y tendencias que, constantemente, restan energías e introducen confusión a nuestro trayecto y de la ausencia (ni en la realidad ni en la literatura) de un modelo acabado que poder adoptar.

(Sobre estas y otras cuestiones conversaremos en la Jornada de Formación de Equipos Directivos del Instituto Aragonés de Servicios Sociales en Orihuela del Tremedal los días 17 y 18 de octubre de 2016. También en la conferencia organizada en Getxo por Guk el 20 de octubre de 2016, así como en las jornadas de reflexión estratégica de servicios sociales del Gobierno de Cantabria del 21 y 28 de octubre de 2016.)

Repensando la intervención social, renovando los servicios sociales

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Las profesiones y disciplinas de la intervención social aportarán más valor cuanto más se concentren en su objeto propio: la interacción. La contribución que los servicios sociales puedan hacer a los fines de otros ámbitos sectoriales (como salud, aprendizaje, empleo, alojamiento o subsistencia) y a los fines compartidos de la acción pro bienestar (como la inclusión social) dependerá de las sinergias entre el fin propio y los otros fines y no de un pretendido carácter global, integral, general, central o transversal de la intervención social, menos aún de un (cada vez más insostenible) carácter subsidiario, subordinado o residual.

En una sociedad compleja no puede existir ninguna rama de la política social que se responsabilice globalmente de los procesos de inclusión social. La atención a las personas en situación de exclusión social es, por igual, responsabilidad de todos los ámbitos. Una situación que se presenta como exclusión laboral puede beneficiarse de una intervención educativa; otra que emerge como aislamiento relacional puede ser abordada desde el sector de la vivienda; la que se manifiesta en el ámbito de la convivencia en el espacio público quizá requiera la atención desde el sector sanitario; aquella que aparece como carencia de recursos económicos para la subsistencia puede requerir de la protección judicial que acote y promueva la autonomía moral de la persona; y así sucesivamente.

Si el objeto de la intervención social es la interacción; si el bien que los servicios sociales buscan proteger y promover es ese delicado equilibrio entre lo que somos capaces de hacer (y decidir hacer) en nuestro desenvolvimiento cotidiano y los cuidados, apoyos y relaciones familiares y comunitarias; si hacer intervención social es prevenir, paliar o revertir desajustes o desacoplamientos en ese terreno (promoviendo autonomía o red y compensando o complementando con cuidados o apoyos profesionales las limitaciones correspondientes), entonces cabe decir que la revolución de las tecnologías para la autonomía en el entorno y para la información y la comunicación estará llamada a transformar el núcleo duro del proceso operativo de intervención social, que dichas tecnologías estarán llamadas a colocarse en el corazón de la prestación de servicios sociales. Nuestro reto está, por tanto, en la innovación para una intervención social cada vez más basada en la evidencia.

Además, la interacción que busca desencadenar la intervención social (como el resto de los bienes que protegen y promueven las diferentes ramas de la acción pro bienestar) necesita en buena medida, para ser alcanzada y disfrutada, de la participación activa de las propias personas destinatarias o usuarias de los servicios. Esta es una razón por la que las intervenciones profesionales deben personalizarse tanto como sea posible, mediante el correspondiente diagnóstico o evaluación en cada situación y la correspondiente prescripción o planificación individualizada, sobre la base del conocimiento disponible.

La comunidad profesional tradicional de la intervención social (notablemente encuadrada en actividades de responsabilidad pública de bajo valor económico añadido y referenciada en gran medida a silos disciplinares y colectivos poblacionales percibidos como estancos) debe ir, en mayor medida, al encuentro de agentes e iniciativas de gestión del conocimiento, emprendimiento e innovación tecnológica y social capaces de generar los procesos de cambio, las experiencias autogestionarias y las empresas emergentes (startups) capaces de dar respuesta a los importantes desafíos planteados. La construcción del sector económico de los servicios sociales y de su sistema público se necesitan mutuamente. La construcción del sistema público de servicios sociales y la de una comunidad proactiva y sostenible se dinamizan recíprocamente. La apuesta por el conocimiento es, posiblemente, la clave de toda la estrategia.

Desde esa apuesta por la construcción e hibridación de diversos tipos de conocimiento (intuitivo, filosófico, científico, tecnológico, innovador y práctico) y desde la presencia estratégicamente diversificada de las y los profesionales de la intervención social hemos de ser capaces de construir y fortalecer el sector y el sistema de los servicios sociales y, a la vez, facilitar el diálogo, la interoperabilidad, la recalibración y la integración entre los servicios sociales y otras políticas y ámbitos sectoriales al servicio de una intervención y políticas sociales centradas en las personas.

(Fragmento adaptado de un artículo publicado recientemente en la Revista de Servicios Sociales y Política Social que todavía no está disponible en línea. Sobre estas y otras cuestiones trataremos en los encuentros de reflexión estratégica que tendrán lugar en las siguientes semanas en Cantabria.)

Los servicios sociales como espacio de innovación social

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Posiblemente una de las claves para un nuevo modelo de servicios sociales tiene que ver con la necesidad y oportunidad de construir nuevas formas de sinergia entre el papel del sector público; la capacidad de autocuidado y autogestión de las personas, familias y comunidades; la iniciativa social de carácter autogestionario, colaborativo y solidario; y la empresa privada generadora de tecnología y capacidad de atención.

Apostar por la interacción (autonomía funcional/integración relacional) como objeto para los servicios sociales obliga a reconsiderar y reinventar en cierta medida la sinergia entre la intervención profesional de las personas cualificadas y los apoyos familiares y comunitarios así como con la capacidad de las personas de planificar y dar la respuesta a sus propias necesidades. Si los servicios sociales van a ser un pilar del sistema de bienestar, no sabemos cómo van a configurarse, pero cabe conjeturar que no lo harán sencillamente convirtiendo en apoyos profesionales todos aquellos que en un modelo social anterior eran autónomos o familiares y comunitarios.

En cada ámbito sectorial (por sus características específicas y por el momento de la historia del sistema de bienestar en que se ha construido) funciona un determinado mix de bienestar, es decir, un determinado arreglo entre las esferas pública, comunitaria, solidaria y privada. No es el mismo en sanidad que en educación, en empleo que en pensiones. Las peculiaridades de los servicios sociales y el actual momento evolutivo de la historia del sistema de bienestar y de la sociedad en general obligan a (y, a la vez, dan la oportunidad para) innovar tecnológica, organizativa, social y políticamente a la hora de articular a los diversos agentes.

Desde el discurso de la innovación se mira con expectación a la iniciativa social y, ciertamente, en las actividades que hoy denominamos servicios sociales ha habido tradicionalmente y sigue existiendo en España una importante presencia del tercer sector de acción social. Según José Manuel Fresno, “por la manera en que el tercer sector se ha desarrollado en España, de la mano de la expansión de los sistemas de bienestar social y especialmente de los servicios sociales, éste se ha concentrado en las últimas décadas preferentemente en la función de prestación de servicios, en detrimento de las otras funciones que le son propias. En un contexto de pérdida de cohesión social, descrédito de la democracia y deterioro de los valores que han inspirado la misma, es importante que estas dimensiones sean cultivadas de modo especial, pues ello dará mayor consistencia e identidad a sus actuaciones”.

Cuando hablamos del mix de bienestar, estamos hablando del contrato social, es decir, de lo que se espera que haga la persona, de lo que se espera que haga el Estado y así sucesivamente. Las necesidades que tienen que ver con la interacción humana (y en especial las relacionadas con los cuidados) pueden y deben tener, hoy y aquí, sitio preferente en la reformulación del contrato social. La ciudadanía puede estar abierta a un mayor o más estratégico papel del Estado al respecto (con lo que ello conlleva en términos de cotizaciones o impuestos) pero los poderes públicos, los agentes proveedores y las profesiones de referencia han de presentarle una oferta creíble de valor.

Se plantea aquí que, antes de entrar en el –legítimo– debate ideológico, político y técnico sobre el volumen (esfuerzo) de la inversión pública en el sector de los servicios sociales; sobre el peso de las diferentes esferas (pública, comunitaria, solidaria y privada) en la protección y promoción de la interacción humana; o sobre la medida en qué queremos pagar los servicios sociales mediante impuestos, cotizaciones, copagos, precios o de otro modo; cabe, desde el diseño estratégico de políticas sociales y desde la planificación estratégica del tercer sector de acción social, configurar, pilotar y aumentar de escala arreglos innovadores que potencien mayores y mejores sinergias entre todos los agentes o esferas implicadas.

(Adaptado de parte de un artículo recientemente publicado en la Revista Española del Tercer Sector que puede descargarse completo aquí. Sobre estas cuestiones trataremos en la jornada de planificación estratégica organizada por la Plataforma de ONG de Acción Social en Madrid el 11 de octubre de 2016, que será dinamizada por Fresno Consulting.)

Educación social y derechos de ciudadanía

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En nuestro entorno, la educación social se ha venido configurando como una profesión que se desempeña, en buena medida, en el ámbito sectorial de los servicios sociales, aunque, sin duda, tenga cabida y deba tenerla cada vez más en otros sectores de actividad económica. Podría decirse que el trabajo social, la psicología de la intervención social y la educación (y la pedagogía) social constituyen las principales disciplinas o áreas de conocimiento de referencia para los servicios sociales.

El de los servicios sociales –al igual que otros muy propicios para la educación social, como es el de la educación– es un ámbito sectorial en el que existe un amplio consenso a favor de la existencia de políticas y sistemas públicos de servicios que garanticen derechos universales a toda la ciudadanía. Debemos reconocer, sin embargo, que la garantía del derecho a los servicios sociales (y, por tanto, a una buena parte del apoyo y acompañamiento que podemos ofrecer las educadoras y educadores sociales) no es tan fuerte en nuestro contexto como la que existe para otros derechos, como puede ser, por ejemplo, el derecho a la atención sanitaria.

Esa fragilidad de la garantía del derecho de ciudadanía a los servicios sociales tiene que ver, sin duda, con apuestas políticas e inversiones presupuestarias, pero debemos reconocer, también, que tenemos un trecho importante por recorrer en lo tocante a la configuración del contenido técnico de nuestras intervenciones y programas, y en cuanto al posicionamiento del valor profesional que aportamos a los ojos del conjunto de la ciudadanía. En cualquier caso, ambos ingredientes o niveles–contenido técnico y garantía política– deben diferenciarse, siendo el primero requisito previo para el segundo.

La investigación científica e innovación tecnológica que realizan la medicina o la farmacia son las que llenan de contenido nuestro derecho a la atención sanitaria. La reconocida capacidad diagnóstica y terapéutica de las ciencias de la salud –sin desconocer sus limitaciones y disfunciones– ha sido y es decisiva a la hora de inclinar a quienes toman decisiones políticas (y quieren garantizar derechos sociales) a apostar por la inversión en la estructuración y desarrollo de servicios públicos de carácter profesional (en lugar, por ejemplo, de distribuir prestaciones económicas). Nos puede valer el ejemplo.

Podría afirmarse, entonces, que –sin negar la importancia del compromiso y reivindicación política de las y los profesionales de la educación social y de las organizaciones y redes en las que trabajamos– hoy y aquí, posiblemente, nuestra principal contribución para la garantía de derechos de ciudadanía en el ámbito de los servicios sociales sea la del desarrollo del conocimiento riguroso y las herramientas y alternativas de intervención que permitan producir prestaciones y servicios de alto valor añadido que puedan ser cada vez más reclamados por la ciudadanía y garantizados como derechos por parte de los poderes públicos.

Las personas con discapacidad y la diversidad funcional

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La existencia de personas con limitaciones funcionales importantes en comparación con la norma mayoritaria o de referencia entre las que tienen su misma edad en un contexto determinado ha representado y sigue representando, sin duda, un reto para dichas personas, para la organización social y para las políticas públicas.

Posiblemente el concepto de discapacidad sea el menos inadecuado con el que contamos actualmente para referirnos a esas situaciones, que –individual y socialmente– intentamos prevenir, a la vez que estamos llamadas a comprenderlas como un fenómeno ciertamente probable (si no ya presente) en nuestra vida individual y esencialmente constitutivo de nuestra vida colectiva.

En la evolución de la comprensión de las discapacidades, hemos llegado a verlas como parte de la diversidad funcional existente en el seno de la comunidad humana, diversidad funcional que, junto con otras diversidades, como la sexual, la generacional o la cultural, nos invitan a construir un concepto del ser humano cada vez más inclusivo y nos ayudan a comprobar hasta qué punto es minoritario el pretendido sujeto que ha sido considerado como normativo por parte de determinadas culturas dominantes. Una sociedad es más inclusiva y gestiona mejor sus diversidades en la medida en la que es capaz de ofrecer oportunidades, trato y resultados igualmente valiosos a las diferentes personas que la componen.

El concepto y el paradigma de la diversidad se conectan con el de la igualdad de derechos de todas las personas, en la medida en que asumen que todas somos diferentes unas de otras, a la vez que todas somos iguales en dignidad y humanidad. Por eso no podemos hablar de “personas con diversidad funcional” pues entender que la diversidad es un atributo que tienen algunas personas y que otras no tienen entra en contradicción con el propio concepto y enfoque de la diversidad. La diversidad funcional, como todas las diversidades, por definición, por concepto y por enfoque, nos afecta, nos pertenece y nos compromete a todas las personas por igual.

(Precede al texto Flora on Sand, de Paul Klee)