Derechos humanos y políticas públicas

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“Los derechos humanos existen porque satisfacen necesidades básicas” (Añón y García Añón, 2004) y, dentro del conjunto de los derechos humanos, se acepta convencionalmente la existencia de un subconjunto, el de los derechos sociales, que formarían parte de la denominada segunda generación de derechos humanos (posterior a la primera, que sería la de los derechos civiles y políticos). “La expresión derechos sociales pertenece sobre todo al ámbito de la filosofía política y jurídica y del derecho constitucional. En el derecho internacional, en cambio, suele ser más usual la fórmula derechos económicos, sociales y culturales” (Pisarello, 2007). En materia de derechos sociales suele citarse como referencia el artículo seminal de Thomas Humphrey Marshall “Ciudadanía y clase social” (1997) que recoge una conferencia dictada en 1949. Para Marshall la ciudadanía social (es decir, el disponer de derechos sociales) sería una suerte de tercer estadio que viene a perfeccionar los dos anteriores (los de la ciudadanía civil y la ciudadanía política).

En los gobiernos, en los diferentes niveles, se ha ido decantando una convención según la cual se clasifican las materias o asuntos (las políticas públicas) en diferentes grupos o esferas (Ramió y Salvador, 2019):

  • Algunas materias, relacionadas con los derechos civiles (como son el derecho a no ser detenido sin motivo legal o a ser juzgado con garantías) y políticos (como el derecho al sufragio activo y pasivo o a la formación de partidos), se consideran más netamente “políticas”, quizá porque son más clásicas, porque fueron asumidas con anterioridad como responsabilidad pública. La estructuración y relaciones de los poderes y administraciones públicas, la justicia o la seguridad (orden público) suelen estar en este grupo.
  • Otras reciben la consideración de “económicas”, posiblemente por la pujanza de la economía de mercado en la respuesta a las necesidades y demandas de la población de las que se ocupan estos Departamentos, en buena medida reguladores (industria, turismo, comercio o agricultura suelen estar en este grupo).
  • Hay otras materias que suelen ser consideradas “sociales” (Del Pino y Rubio, 2016) y suelen, por ejemplo, ser contabilizadas cuando se habla del “gasto social”. Tienden a referirse a necesidades, contingencias, riesgos o aspiraciones que solían depender anteriormente (o antiguamente), más bien, de las relaciones familiares y comunitarias y que los poderes públicos han ido asumiendo y desarrollando como responsabilidad propia hasta cierto punto (como salud, educación, interacción, ocupación, alojamiento o subsistencia).
  • También va cobrando fuerza una esfera “territorial” o, a veces, “ambiental”, diferenciada de las anteriores. O podría considerarse aparte la “cultural” (Martinell, 2020).

Posiblemente, en todo caso, estas divisiones se estén tambaleando y caben cada vez menos decisiones o medidas que se justifiquen o legitimen únicamente por su efecto en una de las dimensiones (económica, social, ambiental u otra) o en un único bien (como salud, seguridad, empleo, alimentación, participación u otros), sino que necesariamente han de ser sinérgicas, es decir, han de funcionar en el mayor número de registros a la vez (Mazzucato, 2019). Así, por ejemplo, las más clásicas medidas de política “social” de entrega de recursos para la subsistencia material (por ejemplo alimentos, o dinero para alimentos) deberán, a la vez, contribuir, por ejemplo, a cadenas alimentarias más sostenibles, al empoderamiento de las personas destinatarias y a la creación de empleo (Banerjee y Duflo, 2011).

Las políticas transversales de igualdad y diversidad (sexual, generacional, funcional o cultural), aunque suelen ser clasificadas como “sociales”, pueden y deben afectar a políticas sectoriales no incluidas entre las políticas sociales. Dicho de otro modo, es necesario que antes de proyectarse sobre los derechos sociales, las políticas de igualdad y atención a la diversidad lo hagan sobre los derechos civiles y políticos (Chahín y Morales, 2014), con regulaciones como, por ejemplo, las relacionadas con el derecho de asilo, el matrimonio entre personas del mismo sexo o la incapacitación y tutela de personas con determinadas discapacidades. En realidad, recordando los términos de Thomas Humphrey Marshall, cabe decir que difícilmente podrá avanzarse en el reconocimiento y ejercicio de la ciudadanía social si no está reconocida y puede ejercerse la ciudadanía civil y política (Alonso Seco, 2019).

Las aportaciones de Amartya Sen acerca del desarrollo humano insisten en la insuficiencia de los planteamientos que se fijan únicamente en los recursos de los que disponen o que pueden obtener las personas e invita a analizar las oportunidades reales, la libertad real, las capacidades reales que tienen para convertir dichos recursos en funcionamientos que consideran valiosos (Sen, 1992). Se trata de un enfoque que, como otros, nos ayuda a ver la interdependencia entre los diferentes tipos de derechos.

ALONSO SECO, José María (2019): La política social como realización de derechos sociales. Valencia, Tirant lo Blanch.

AÑÓN, María José y GARCÍA AÑÓN, José (2004): Lecciones de derechos sociales. Valencia, Tirant lo Blanch.

BANERJEE, Abhijit y DUFLO, Esther (2011): Repensar la pobreza. Un giro radical en la lucha contra la desigualdad global. Bogotá, Taurus.

CHAHÍN, Alia y MORALES, Sonsoles (2014): Invertir en igualdad y no discriminación: hacia unas políticas públicas más eficientes e inclusivas. Madrid, Gobierno de España.

DEL PINO, Eloisa y RUBIO, María Josefa (edición) (2016): Los Estados de Bienestar en la encrucijada. Políticas sociales en perspectiva comparada. Madrid, Tecnos.

MARSHALL, Thomas Humphrey (1997): “Ciudadanía y clase social” en Reis, número 79/97, páginas 297-344.

MARTINELL, Alfons (edición) (2020): Cultura y desarrollo sostenible. Madrid, REDS.

MAZZUCATO, Mariana (2019): Governing missions in the European Union. Brussels. European Union.

PISARELLO, Gerardo (2007): Los derechos sociales y sus garantías. Elementos para una reconstrucción. Madrid, Trotta.

RAMIÓ, Carles y SALVADOR, Miquel (2019): Gobernanza social e inteligente. Barcelona, Ayuntamiento de Barcelona.

SEN, Amartya (1992): Nuevo examen de la desigualdad. Madrid, Alianza Editorial.

(Notas al hilo de un trabajo con la Diputación de Barcelona. En la imagen, Thomas Humphrey Marshall.)

Mapeando la reconstrucción

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A la hora de pensar en la reconstrucción que se plantea a partir de la emergencia general provocada por la pandemia de la covid-19, podemos distinguir, simplificando, al menos, los siguientes grupos de agentes y estructuras a tener en cuenta (entendiendo por agentes, fundamentalmente, a las personas, las familias o las comunidades y denominando estructuras, al menos, a las empresas, las administraciones y otras organizaciones):

  1. Agentes y estructuras que no han dejado de crear valor y participar en transacciones.
  2. Agentes y estructuras que han parado (más o menos) y tienen altas probabilidades de volver a crear valor con la misma actividad y de volver a participar en similares transacciones.
  3. Agentes y estructuras, que han parado, con altas probabilidades de volver a crear valor y participar en transacciones similares, cambiando de actividad.
  4. Agentes y estructuras con bajas probabilidades de volver a crear valor como antes y participar en transacciones similares a las que tenían.

Estos agentes y estructuras participan, básicamente, en tres tipos de transacciones que se trenzan circularmente y que simbolizaremos con las siguientes expresiones:

  1. Tú me vendes, yo te pago (intercambios de mercado).
  2. Tú me pagas impuestos, yo te atiendo (ejercicio de derechos).
  3. Hoy por ti, mañana por mí (reciprocidad comunitaria).

En el grupo 1, estarían agentes como Alberto (cuidador principal de su madre, Eulogia, en transacciones tipo c) o María (policía municipal, tipo a) y estructuras como la Diputación Foral de Bizkaia (b) o la tienda de ultramarinos cercana a mi casa (a). Estos agentes y estructuras no han visto seriamente afectadas sus actividades y transacciones, en las que han seguido y van a seguir aportando valor a muy diversas destinatarias (Eulogia, la Policía Municipal, la ciudadanía de Bizkaia o mi vecindario). Necesitan, entre otras muchas cosas, por ejemplo, una fiscalidad justa, progresiva y eficiente que les permita contribuir a satisfacer las necesidades de otros agentes y estructuras que han tenido menos suerte (en transacciones de tipo b) y una oferta cultural (a, b, c) que les ayude a interpretar el mundo y sus cambios a partir de la pandemia.

En el grupo 2, estarían, por ejemplo: Javier, fisioterapeuta autónomo a domicilio (a); Nekane, voluntaria contra soledad de personas mayores (c); el restaurante que veo desde mi balcón (a) o el centro de día del sistema público de servicios sociales que está dos calles más arriba (b). Estos agentes y estructuras, antes o después y con más o menos adaptaciones, podrán volver a aportar valor a sus destinatarias. Necesitan, en algunos casos, por ejemplo, prestaciones económicas públicas mientras estén interrumpidos sus cobros o algún tipo de asesoramiento o acompañamiento para la adaptación y reinicio de su actividad, teniendo en cuenta distintos escenarios posibles (como nuevas paralizaciones o diversas restricciones).

En el grupo 3, estarían, por ejemplo: Miguel, que ha enviudado en la pandemia (c); Juana, que solía trabajar, en la temporada turística, en un hotel de la costa mediterránea (a); una fundación dedicada principalmente al ocio infantil internacional (c) o un centro de atención primaria de servicios sociales (b). En este grupo nos encontramos con capacidades y activos valiosos, que merece la pena conservar y cuidar, si bien para actividades diferentes de aquellas en las que se venían utilizando: Miguel deberá reconstruir su red de relaciones primarias, Juana podrá llegar a trabajar como cuidadora profesional en los servicios sociales, la fundación seguirá beneficiando a la infancia de otra manera y el centro de servicios sociales (en un hipotético escenario de reorganización de la política de ingresos mínimos) sustituirá la predominante tramitación administrativa de prestaciones de dinero o en especie para la subsistencia material por el acompañamiento personalizado y la intervención comunitaria basadas en el conocimiento. Estos agentes y estructuras necesitan, por ejemplo, al menos, orientación cualificada, recursos económicos , apoyo profesional e impulso político para poder hacer esos tránsitos, y hacerlos bien, en un plazo razonable.

En el grupo 4, tenemos, por ejemplo: a Pedro, cuyo deterioro cognitivo y, en general, funcional se agravó bastante en las semanas del confinamiento en la residencia en la que está ingresado, afectando a su conexión con su sobrina Julia, única relación primaria que tiene (c); a María Jesús, de 62 años, que solía hacer sustituciones en una subcontrata de limpieza de un aeropuerto (a); a una fundación dedicada a la atención residencial de personas mayores de una orden religiosa cuyos monjas tienen una media de edad de 75 años (c) o a una empresa de dos socios dedicada a labores auxiliares en la organización de conciertos de rock (a). Estos agentes o estructuras no van a poder volver a aportar valor en las actividades o a participar en las transacciones que conocen. Son y seguirán siendo insustituibles por su aportación a la sociedad y todas las personas citadas (Pedro, María, las monjas y los socios) merecen unos poderes públicos que garanticen, en cualquier caso, la satisfacción de sus necesidades para siempre.

Resulta endiabladamente difícil el gobierno del proceso (o de los procesos) de reconstrucción (que es reconstrucción adecuada de actividades, estructuras, transacciones y funcionamientos), como mínimo, en aspectos como los siguientes:

  • La necesaria pero arriesgada apuesta por cambios significativos en el modelo productivo (para su eficiencia, equidad y sostenibilidad) en lo tocante al peso relativo y a la integración de los diferentes sectores de actividad (turismo, servicios sociales, construcción, sanidad, agricultura u otros) en diferentes marcos territoriales, necesariamente apoyada en la generación de conocimiento y la innovación tecnológica.
  • La financiación suficiente, ágil y justa de las políticas públicas y, específicamente, la disyuntiva entre impuestos (repartir la carga entre los actuales agentes y estructuras) o endeudamiento (intentar transferirla a futuros agentes o estructuras) en el marco local, regional, estatal, europeo o global (controlando el riesgo de inflación, es decir, de pérdida de valor del dinero), entendiendo, obviamente, las diferentes competencias correspondientes a cada uno de esos niveles.
  • El papel que, en general y en cada sector y enclave, tendrán los poderes públicos, las empresas mercantiles, las organizaciones solidarias o la comunidad y la manera de articular las tomas de decisiones, la formación de sujetos políticos colectivos, la construcción de ciudadanía y los mecanismos de construcción de confianza y legitimidad en la gobernanza de la sociedad.

Y ahora, querida lectora, querido lector, ponte el velo de la ignorancia de John Rawls e imagina que, meses atrás, alguien te dice que, en la primavera de 2020, sucederá un acontecimiento, cuya naturaleza no puedes conocer, que va a fragmentar la sociedad en esos cuatro grupos y que no tienes forma de saber en cuál te va a tocar estar: ¿cómo mapearías la reconstrucción?

(Esta entrada se beneficia de trabajos de asesoramiento estratégico, en curso, con instituciones públicas y organizaciones solidarias radicadas principalmente en Cataluña, el País Vasco, La Rioja, Navarra y Madrid.)

Algunas claves de éxito del modelo social vasco

Eurosocial

El País Vasco se configura en este momento como un caso de éxito relativo dentro del contexto español en lo tocante al proceso de aproximación al modelo europeo de cohesión social y competitividad estratégica en el marco de la globalización. Sin embargo hay que recordar que el proceso de construcción política e institucional de la Comunidad Autónoma del País Vasco arranca en los años ochenta del pasado siglo en un contexto de feroz crisis industrial y azote del terrorismo.

Algunas de las claves de esta historia de éxito tienen que ver posiblemente con el diseño y ejercicio de una gobernanza multinivel de los asuntos públicos donde:

  • La incardinación en la Unión Europea ha ofrecido horizonte de expectativas y apoyo económico para importantes procesos de transformación de la matriz productiva y la trama urbana.
  • La ubicación en España aporta activos que van desde la pertenencia a una de las principales comunidades lingüísticas del mundo hasta el marco de solidaridad y sostenibilidad de la Seguridad Social española.
  • La apuesta política y social por el riesgo y la autonomía que supone tener una Hacienda propia (sin entrar ahora en el debate acerca de la cuantía del cupo que desde el País Vasco se paga a la Administración General del Estado) ha aportado trazabilidad y responsabilidad a las políticas públicas.

La apuesta pública por la protección social –que se materializa, por ejemplo, en una política de garantía de ingresos mínimos sin parangón, prácticamente, en el resto de España– es tan constitutiva de la autonomía  vasca como la labor de las instituciones vascas en favor de una estructura productiva competitiva e innovadora. Cuando alguna fuerza política ha sucumbido a la tentación de hacer populismo xenófobo con las prestaciones económicas contra la pobreza ha recibido como respuesta la alianza del resto de fuerzas políticas en defensa de un modelo vasco de garantía de ingresos que, lejos de querer retroceder, ya se plantea avanzar en clave de impuesto negativo, siguiendo las tendencias internacionales más interesantes.

A lo anterior ha de unirse la experiencia de descentralización institucional y gestión avanzada de la sanidad vasca; o la trayectoria de concertación del sector público con la economía cooperativa –referencia vasca para el mundo– o la iniciativa social en los ámbitos de la educación o los servicios sociales; o el reciente reconocimiento legal de la garantía del derecho subjetivo al alojamiento.

Ciertamente el modelo social vasco no está libre de notables deficiencias y limitaciones ni de retos y desafíos de toda índole. Sin embargo la historia de las últimas décadas ofrece algunas claves de éxito en las que fijarse y en las que profundizar y perseverar para ganar el futuro con el esfuerzo compartido.

(Contenidos compartidos en Santiago de Chile, dentro de la Jornada Regional de Formación en Protección Social para Sociedades Cohesionadas organizada por @EUROsociAL.)

Política local: del culto a la piedra al empoderamiento relacional

Arroces del Mundo

La ciencia política utiliza el concepto de dependencia de la senda, legado de la política o inercia institucional (path dependency) para referirse a la dificultad de modificar las trayectorias preexistentes en las políticas públicas, debida a la rigidez de sus normas e instituciones, a la resistencia de las coaliciones de agentes que se sienten beneficiarios de las políticas existentes o a la fortaleza de los marcos de referencia y sentido que las encuadran.

Posiblemente un caso claro de esta inercia institucional sea el que se observa en muchas de nuestras administraciones locales en relación con la prioridad hegemónica que, frecuentemente, se concede a su función de dotar a la población de infraestructuras físicas para la vida económica y social. Nuestros ayuntamientos se perciben y organizan en buena medida por y para dicha función y ello se advierte si analizamos su estructuración, su normativa, sus discursos o sus relaciones con el entorno.

Ese modelo de política municipal, de culto a la piedra, sin embargo, es crecientemente disfuncional en la medida en que se le escapan cada vez más fenómenos y dimensiones de la complejidad, el cambio, las necesidades y las demandas sociales. No cabe duda de que las infraestructuras materiales deben ser contempladas en la ecuación, pero subordinadas a un proyecto para la sostenibilidad de la vida en el que otras variables o factores tienen creciente relevancia.

Frente a un modelo de desarrollo, gestión y política local mercantilista, patricarcal y, en definitiva, insostenible, emergen, con notables experiencias de éxito, propuestas de corte relacional y comunitario apoyadas en la participación y el empoderamiento ciudadano y cobran protagonismo y centralidad en la política municipal las áreas sectoriales y transversales responsables de las políticas sociales.

Desde ese punto de vista las instituciones locales y las personas con responsabilidad política exitosas serían aquellas capaces de coliderar y acompañar procesos de desarrollo comunitario, local y territorial inclusivos y complejos, en los que las infraestructuras sólo cobran sentido en la medida en que contribuyen a que todas las personas, en igualdad y diversidad, se hagan dueñas del espacio y el tiempo de sus vidas, construyendo esa trama de relaciones satisfactorias –sociales, económicas y políticas– que configuran la ciudad.