Ensamblando las políticas de empleo

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El primer reto de las políticas de empleo es lograr una definición y visión compartida acerca del bien que protegen y promueven. ¿En qué sentido se ocupan del empleo? ¿O sólo se ocupan del desempleo? ¿Se ocupan nada más de la cantidad de empleos disponibles o también de sus características? ¿Se trata de influir en la creación de empleo por parte del sistema económico o también de crear directamente empleo? Y por cierto: ¿en qué medida y circunstancias interesa invertir en la creación de empleo o más bien usar esos recursos para garantizar ingresos u otros bienes?

En este momento, una de las disyuntivas de las políticas de empleo (y de las políticas públicas en general) tiene que ver con los cuidados: ¿en qué medida y de qué manera transformar en empleo el trabajo de cuidados realizado anteriormente en el seno de las relaciones primarias gratuitas y de reciprocidad? Y, más en general, ¿qué actividades de nuestra vida queremos que sean profesionales y remuneradas y cuáles no? Por otra parte, ¿en qué medida y en qué sentido queremos tratar el trabajo como una mercancía que se compra y se vende en un mercado (el denominado “mercado de trabajo”)? Un nuevo contrato social requiere, seguramente, nuevos arreglos de profesionalización y desmercantilización.

Los servicios públicos de empleo (con sus actividades de evaluación, diagnóstico, orientación, formación, intermediación y otras) son una pieza fundamental de las políticas de empleo y deben fortalecer su capacidad de prescripción. Sin embargo, no cabe duda de que, a diferentes escalas, son muchos más los agentes con intereses y efectos (más directos o indirectos) en el empleo. Los agentes sociales tradicionales (emprendedoras y propietarias de empresas, por un lado, y trabajadoras, por otro, directamente o a través de sus representantes patronales y sindicales) son fundamentales, pero hay que considerar a las diversas administraciones, a agentes del conocimiento, a otras políticas sectoriales o transversales, al tercer sector, a la ciudadanía consumidora y a otros. En los diferentes niveles (desde el barrio o pueblo hasta el mundo) los ecosistemas de agentes deben configurarse de manera ordenada y eficiente y también flexible y dinámica.

En la pandemia y después, las políticas de empleo tienen un doble desafío. Por una parte, fortalecer técnica, organizativa y estratégicamente su núcleo duro de actividades y prestaciones centradas en la persona, que cada individuo puede reclamar como derecho subjetivo. Por otra, impulsar procesos de gobernanza compleja de la reconstrucción, apostando por sectores estratégicos enraizados en las lógicas del territorio y conectados con las dinámicas globales y facilitando las difíciles y arriesgadas transiciones que conllevan. Enarbolando y honrando siempre la bandera del empleo significativo, digno, cualificado, suficiente, productivo, satisfactorio, inclusivo y sostenible.

(Notas tras el reciente Congreso sobre el Sistema Vasco de Empleo, organizado recientemente por el Gobierno Vasco.)

La política de empleo y el emperador desnudo

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(Fragmento de un artículo breve preparado para el blog de la Fundación Hugo Zárate, que puede descargarse aquí desde fantova punto net/Documentos propios/Cuestiones y políticas sociales)

A la hora de comprender adecuadamente este bien (el empleo), se ha de notar, también, que existe no sólo en la medida en que la persona puede y quiere, sino también en la medida en que una organización empleadora (y el sistema económico y el sistema social en conjunto) quieren y pueden. La situación de empleo (la inclusión laboral) acontece, entonces, cuando se produce un ajuste dinámico entre la posibilidad y voluntad de la persona y la posibilidad y la voluntad del entorno laboral y económico. Es una situación, por tanto, que tiene una dimensión individual y una dimensión colectiva que podríamos expresar con un juego de palabras que resumiría la finalidad de la política laboral: el empleo pleno y el pleno empleo.

Esa situación de empleo óptima, sin duda difícil de conseguir, es la que está en el punto de mira de la política laboral. Y está lejos de ser un hecho sencillo y estático. Es, más bien, un proceso dinámico y cambiante, una situación compleja que resulta de la interactuación de un buen número de circunstancias y voluntades individuales y colectivas. Por ello, como en el resto de bienes que protegen y promueven las diferentes políticas sociales sectoriales, nos encontramos con la imposibilidad de que la política sature la protección y promoción del bien. Que una persona obtenga y conserve un buen empleo (y luego, otro) y que ese empleo sea cada vez más satisfactorio para todas las partes implicadas depende de diversos factores y no sólo (ni principalmente) de la política de empleo que pueda realizarse en un determinado tiempo y lugar. Es procedente, sobre todo, subrayar que ese bien que denominamos empleo no puede crearse desde la política laboral. La política de empleo puede hacer muchas cosas para contribuir a que se cree o se mejore (o a que no se destruya o empeore) el empleo, pero justo lo que no debe hacer, por definición, es crearlo. Si la política laboral, en lugar de utilizar sus recursos y medios para contribuir a que se cree empleo, decidiera crearlo directamente, estaría posiblemente cayendo en la peor tentación, en el mayor reconocimiento de su fracaso.

Decimos esto porque el mercado de trabajo emerge a partir del mercado de bienes y servicios, al que concurren agentes privados y públicos. Las políticas públicas crean muchos empleos (como médicas, enfermeros, profesoras, auxiliares de ayuda a domicilio, administrativos o directivas), pero los crean, en primera instancia, para producir y entregar bienes y servicios. El propósito principal o central es la producción y entrega de bienes y servicios (con los que las políticas públicas compiten en los correspondientes mercados de bienes y servicios), mientras que la creación de empleo es (para los agentes privados y también para los públicos) un propósito o efecto derivado o colateral, convirtiendo a las políticas públicas en fuerzas en liza, también, en el mercado de trabajo.

Cuando se pone el carro delante de los bueyes y lo que importa es crear empleo, siendo secundarios los bienes y servicios que se producen y entregan, es porque algo se ha hecho o ha salido mal. Crear empleo directamente desde la política de empleo (salvo el necesario para su propio funcionamiento), en principio, es hacer a la persona y a la sociedad una propuesta tramposa, es caer y hacer caer en un doble vínculo en el que el mensaje explícito que corresponde a cualquier empleo (“sé productivo”) es contradicho por el mensaje implícito (“este empleo no existe por su carácter productivo sino porque te permite estar empleado”). Esto no quiere decir, como veremos, que desde las políticas de empleo no pueda incentivarse (incluso subvencionarse de forma importante) a los diferentes sectores productivos (y a sus agentes públicos o privados) para contribuir a la rentabilidad o sostenibilidad de determinados empleos. Pero no podemos olvidar que el empleo, paradójicamente, sólo puede ser creado, en puridad, solo tiene verdadero sentido, en el fondo, como efecto colateral provocado por agentes con otro propósito primario.

Debemos notar, por cierto, que la política de empleo (como el resto de políticas públicas) se presenta socialmente reclamando una parte de los recursos que fluyen en la economía y diciendo que hará algo que contribuirá a que ese mundo de actividad económica (pública y privada) sea más eficaz y eficiente en la creación y mejora del empleo. En una sociedad donde se destruye empleo, donde muchas personas desean tener un empleo, las miradas se vuelven hacia la política de empleo para que haga algo. Esa presión puede llevarle a cometer el error de hacer (o fingir hacer) algo que parece más directo (crear empleo) que lo que le toca hacer, que es contribuir indirectamente a que la actividad económica pública y privada cree empleo y reconocer sus limitaciones estructurales o sistémicas (la desnudez del emperador, al menos relativa).