Tres procesos históricos que hacen insostenible a corto plazo nuestro modelo de servicios sociales

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Nuestros servicios sociales (públicos o financiados con fondos públicos, pues apenas hay servicios privados que se consideren a sí mismos como servicios sociales) están posicionados, básicamente, como encargados de referencia para una atención relativamente integral (o, en su defecto, para la entrega de dinero en el caso) de situaciones complejas de exclusión social o de riesgo de exclusión social. Pero hay tres importantes procesos de cambio social en curso que convierten en inviable, a corto plazo, este posicionamiento.

El primero es la ruptura digital del contrato sociolaboral de la sociedad industrial que garantizaba (o, al menos, prometía), a través del empleo remunerado y de la seguridad social contributiva, cierta satisfacción de necesidades de la clase trabajadora. Pensemos que la agenda en política social del gobierno de Zapatero, hace poco más de diez años, se pudo centrar, al menos por un tiempo, en los servicios sociales de prevención y atención a la dependencia funcional o en el cuidado infantil (con el cheque bebé), mientras que ahora se habla más prioritariamente de cuestiones que en aquellos momentos se creyeron relativamente encarriladas como las pensiones o ingresos mínimos o la vivienda. Síntoma, posiblemente, de que la precariedad laboral, residencial o económica es cada vez menos abordable como un fenómeno coyuntural y excepcional del que puede hacerse cargo una pretendida “última red” de protección social general.

En segundo lugar, nos hallamos en una crisis sistémica de la familia heteropatriarcal y extensa imbricada en comunidades homogéneas como red relacional primaria proveedora de cuidados y acompañamiento, lo que se expresa en la fuerte emergencia de problemas sociales como la crisis de los cuidados (especialmente en las etapas iniciales y finales de la vida), el aislamiento relacional y la soldad no deseada, el maltrato y las violencias de género e intergeneracionales o las tensiones en la convivencia intercultural en el territorio (territorio, por otra parte, amenazado ambientalmente). Estos problemas, que eran abordados por los servicios sociales como situaciones propias de colectivos vulnerables o minorías excluidas adquieren ya una magnitud que puede llegar a afectar a nuestra propia configuración, identidad y dignidad como seres humanos interdependientes.

Por último, en tercer lugar, nos encontramos en una sociedad del conocimiento científico y la especialización tecnológica, en la que, cada vez más, las personas, organizaciones o instituciones son exitosas o se tornan obsoletas en función de su capacidad de innovación, entendida como destrucción creativa. En ese contexto, funciones como la asignación de dinero para la subsistencia y el control de las personas que lo reciben son vistas cada vez menos como correspondientes a profesionales y servicios de intervención social. A la vez, la ciudadanía aprende a distinguir para qué necesidades admite o desea una prescripción facultativa y una autoridad pública y para cuáles prefiere, más bien, ejercer su autonomía moral y capacidad de elección. Hoy por hoy, para muchas necesidades a las que pretenden dar respuesta los servicios sociales, gran parte de la población prefiere dinero en función de criterios fácilmente objetivables para pagar, por ejemplo, por servicio doméstico, alojamiento o determinados productos en lugar de servicios sociales bajo prescripción y seguimiento de profesionales de la intervención social.

Si estos tres procesos de cambio tienen la envergadura y el sentido indicados, los servicios sociales no están llamados a un crecimiento de sus actuales estructuras o a pequeñas reformas sino a una verdadera transformación y reinvención, a partir de apuestas estratégicas. Transformación y reinvención que algunos agentes, seguramente, están realizando, impulsando o intentando y  cuya suerte está, posiblemente, en nuestras manos, en las de aquellas personas que entendemos que nuestros servicios sociales son una herramienta llena de futuro.

(Sobre estas cuestiones hablaremos el miércoles 10 de abril de 2019 en Castellón, con el Colegio Oficial de Educadoras y Educadores Sociales de la Comunidad Valenciana, y el jueves, 11, en el Monestir de les Avellanes, en Lleida, con el Consell Comarcal de la Noguera.)

¿Cómo construir un modelo de servicios sociales?

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Tanto en trabajos de elaboración de normas jurídicas o de planificación estratégica como en formación, investigación u otros procesos en materia de servicios sociales, aparece frecuentemente la pregunta sobre “el modelo“ de referencia. Ello sucede, posiblemente, por qué percibimos estar en un momento clave de la evolución de este ámbito de actividad, un momento en el que está en juego su configuración global.

A la hora de definir un modelo de servicios sociales, posiblemente, la primera decisión a tomar es la del objeto, es decir, las necesidades y demandas de las personas a las que deberán responder los servicios sociales o los efectos que habrán de desencadenar. El objeto, finalidad o misión será la que permitirá diferenciar el ámbito de los servicios sociales de otros ámbitos de actividad y permitirá, por tanto, dibujar el perímetro de los servicios sociales e identificar las fronteras de este ámbito con otros, especialmente, con aquellos más cercanos como los de la sanidad, la educación, la vivienda, el empleo, la justicia, el urbanismo, el ocio o la garantía de ingresos para la subsistencia.

A continuación, toca preguntarse qué actividades profesionales y correspondientes disciplinas de conocimiento van a ofrecer las herramientas, instrumentos, metodologías o tecnologías que permitirán ofrecer respuesta a las necesidades identificadas, a partir del correspondiente diagnóstico o evaluación y mediante una legítima prescripción o propuesta de plan de atención. Estaríamos definiendo o construyendo el modelo de intervención.

El siguiente paso, posiblemente, será optar por un determinado reparto y articulación de papeles del sector público, el tercer sector y el sector privado en la prestación, gestión y gobierno de los servicios sociales: la articulación institucional. En este momento, aparece la figura del sistema público de servicios sociales como expresión del rol del sector público y se establecen las fórmulas de sostenimiento de los servicios a través de impuestos, precios, autogestión u otras.

El estado del arte en materia de intervención profesional basada en el conocimiento (modelo de intervención, modelo de atención o modelo técnico) y las expectativas en relación con los efectos del sistema público de servicios sociales nos llevarán al modelo organizativo que, en lo tocante a su relación con el territorio, se podrá estructurar por niveles más descentralizados (primarios, comunitarios o próximos) o más centralizados (secundarios, especializados o abarcadores), pero que, en todo caso, deberá dar respuesta a las necesidades de integración vertical que devienen de los itinerarios previsibles de las personas en relación con el sistema y las correspondientes variables de segmentación de la población.

A su vez, se deberá ofrecer un modelo de integración horizontal o intersectorial con los otros ámbitos de actividad identificados y, específicamente, con sus sistemas públicos. Éste modelo de integración horizontal deberá dar respuesta a los diferentes grados de complejidad que presentarán las diversas personas usuarias o destinatarias en distintos momentos de su ciclo vital.

El modelo técnico y el modelo organizativo deberán permitir un diseño de servicios, entendidos como paquetes reconocibles para las personas de actividades profesionales basadas en el conocimiento (catálogo o cartera). También permitirán identificar un modelo de gestión y un modelo de gobernanza y sus estructuras correspondientes, así como las relaciones que se establecerán entre los diferentes agentes para las distintas funciones previstas.

Todos los aspectos recogidos hasta el momento responderán a una serie de valores o principios que podrán ser explicitados y que podrían ser considerados como el alma del modelo de servicios sociales que estemos planteando. Por otra parte, podría considerarse el sistema o sistemas de información y conocimiento como la inteligencia de los servicios sociales.

(Notas para un curso a realizar esta semana con el Gobierno de Cantabria, para la escuela de primavera en los días siguientes con el Gobierno de las Islas Baleares y para una jornada el sábado con las entidades que trabajan con adicciones en Andalucía.)

Transformación estratégica de los sistemas de servicios sociales

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Los sistemas de servicios sociales, como cualquier sistema, tienen un funcionamiento ordinario e inercial, que, utilizando los recursos disponibles, desencadena una serie de efectos en sus personas destinatarias y entornos. Mediante dicho funcionamiento regular, los sistemas pueden mejorar su funcionamiento o pueden deteriorarse, llegando a colapsarse, fragmentarse o destruirse. Los subsistemas políticos o de gobierno de los sistemas de servicios sociales (no solos) tienen como principal función la reflexión, evaluación, planificación y actuación estratégica para la transformación cualitativa y estructural de los sistemas, de modo que se conjuren esos riesgos y los sistemas puedan configurarse de modo cada vez más idóneo, eficaz, eficiente y pertinente.

Sea como fuere, en los procesos de gobernanza, gestión y actuación estratégica no siempre resulta fácil identificar las relaciones causa-efecto. No siempre resulta fácil escoger unas u otras entre herramientas como las de la regulación normativa, la de la inversión en cobertura o abaratamiento de los servicios existentes, la de la apuesta por la innovación, la de la gestión de recursos humanos, la de la gobernanza multinivel y participativa u otras. Y no siempre resulta evidente en qué subsistema o entorno tendrá consecuencias, en cada momento, la elección y utilización de una u otra de esas herramientas: qué impacto tendrán, por ejemplo, en el posicionamiento ante la ciudadanía, en la satisfacción de las personas usuarias, en la implicación del personal, en el gancho electoral, en el ahorro de costes, en la consecución de recursos, en la mejora de la calidad de la atención y así sucesivamente.

En estos momentos los subsistemas políticos de los sistemas de servicios sociales, posiblemente, deben identificar que la respuesta a los retos que tienen delante los sistemas de servicios sociales depende más bien de los subsistemas de conocimiento y concretamente de las disciplinas científicas (o de base o vocación científica) directamente relacionadas con las profesiones más presentes en los servicios sociales. Disciplinas que, lamentablemente, están muy de espaldas unas a otras, en las que hay un notable divorcio entre la academia y las organizaciones en las que sucede la intervención social y que presentan una dinámica pobre de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación en las prácticas de intervención social. El subsistema de gobierno debe, seguramente, utilizar regulaciones, recursos e interlocución para dinamizar el subsistema de conocimiento y, específicamente, la colaboración entre agentes portadores de los diferentes tipos de conocimiento: ético, científico, tecnológico y práctico. Es como el subsistema político que decidió mandar una persona a la Luna, que no tenía el conocimiento y la tecnología disponible para hacerlo y tuvo que impulsar su creación.

En realidad sabemos que, posiblemente, serán los subsistemas profesionales los que empujarán y orientarán a los subsistemas políticos. Para ello han de apoyarse en una buena organización y gestión, en procesos de integración vertical y horizontal digitalizada de los sistemas de servicios sociales y en procesos de diferenciación, visibilización y potenciación de las actividades de mayor valor añadido propio y específico de los servicios sociales, que contribuyan (junto con una buena gestión de la información, las relaciones y el posicionamiento) a que más segmentos (también generacionales) de la ciudadanía aprecien los servicios sociales por su contribución a la promoción y protección de la interacción de todas las personas, es decir, de su autonomía funcional y autodeterminación para la vida diaria en relaciones familiares y comunitarias. Dicho de otra forma: en su intervención y gestión cotidianas, las personas con responsabilidades técnicas y de gestión en las administraciones públicas y el tercer sector de los servicios sociales deben hacer creíble ante el subsistema político que construir los nuevos servicios sociales para la sostenibilidad autónoma y relacional de la vida en el territorio es una misión tan factible, importante y exigente, precisamente, como fue la de mandar una persona a la Luna.

(A partir de trabajos de la semana pasada con el Gobierno de Navarra, Podemos, el Gobierno de Cantabria, el Partido Socialista de Euskadi-Euskadiko Ezkerra, Servicios Sociales Integrados, Dincat, el Seminario de Intervención y Políticas Sociales, la Universidad del País Vasco, el Instituto Diocesano de Teología y Pastoral de Bilbao y el Consejo Asesor de Sanidad y Servicios Sociales del Gobierno de España y de cara a encuentros con el Ayuntamiento de Logroño, el Gobierno de Asturias, el Consell Comarcal de Osona, Colaborabora, Korapilatzen y la Red Española de Política Social en esta semana.)

Tres pistas para los servicios sociales en el territorio

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Cabe identificar tres pistas estratégicas para las personas con responsabilidades técnicas y políticas en el día a día de los servicios sociales en este momento de su historia en nuestro entorno. Pistas en el sentido de señales que nos pueden indicar el camino a seguir. Tres pistas entendidas, también, como las tres pistas de un circo, como tres dinámicas simultáneas que hemos de mantener en un “más difícil todavía“. Serían, también, tres pistas de audio con diferentes sonidos que, convenientemente mezcladas, podrían conjugarse en una melodía conjunta y atractiva.

La primera pista es la del abordaje integrado de casos complejos. Por su origen histórico, por la diversidad de prestaciones que se les encomienda y por otras razones, llegan a los servicios sociales personas con demandas complejas, con situaciones graves de limitación o exclusión en diferentes ámbitos, como el económico, el laboral o el habitacional, que, en principio, debieran tener respuesta por parte de otros sistemas. En muchas ocasiones, por razones éticas, jurídicas, políticas, técnicas o de otra índole, debemos hacernos cargo de estas situaciones, adquiriendo un notable protagonismo. A la hora de hacerlo, sin embargo, podemos intentar:

  • Visualizar, valorizar, potenciar y visibilizar la parte de la actuación en la que aportamos nuestro valor añadido específico. Aunque estemos entregando recursos para la subsistencia material o de carácter habitacional, por ejemplo, podemos pensar y estructurar nuestra intervención de modo que el eje, centro o núcleo sea, en la medida de lo posible, el apoyo a la autonomía funcional y autodeterminación de las personas en sus relaciones primarias de carácter familiar y comunitario y que se mezclen o confundan lo menos posible esta parte que nos corresponde y las otras partes.
  • Establecer, en el territorio, relaciones con otros sectores o sistemas (salud, vivienda, empleo, educación u otros), de modo que vayamos logrando redefinir los respectivos papeles en el abordaje de los casos complejos y pasando de una subsidiariedad de los servicios sociales como última red a una complementariedad entre sectores coherente con el objeto de cada uno de ellos.
  • Articular un discurso coherente que explique lo que hacemos. Si una profesional de los servicios sociales ha de acompañar físicamente a una persona a su centro de salud, en lugar de relatar que estamos haciendo el trabajo que tendría que hacer el servicio sanitario, cabe entender que estamos ofreciendo complementación y activación en la autonomía de la persona para actividades de la vida diaria. Y que también le acompañaríamos, quizá, si fuera a la ferretería a comprar un martillo.

La segunda pista es la de los servicios sociales universales, es la de aquellas intervenciones, cuidados, programas y apoyos en las que, efectivamente, entregamos el valor añadido que nos corresponde como agentes de intervención social. Se trataría de diseñarlos y ofrecerlos para que sean percibidos, cada vez más, como útiles para cualquier tipo de persona, para que nos posicionen, cada vez más, ante segmentos sociales que tradicionalmente han pensado que los servicios sociales no son para ellos. En esta segunda pista parece fundamental potenciar la parte más preventiva, poblacional, transformadora y proactiva de nuestras actuaciones e integrar verticalmente el sistema público de servicios sociales para contar, cada vez más, con masa crítica de esa atención primaria resolutiva que, más que derivar al nivel llamado especializado, ofrece planes, cuidados, productos y apoyos asequibles y competitivos para la vida sostenible en el territorio y en la proximidad y diversidad comunitaria. Para esto resultaría fundamental fortalecer el conocimiento mutuo y la alianza estratégica entre las estructuras y profesionales de la administración pública territorializada y las organizaciones del tercer sector de acción social presentes en las comunidades. A la vez, parece crítico incrementar la capacidad de diagnóstico, estratificación y prescripción basadas en el conocimiento y la evidencia, así como la gestión proactiva de la demanda, aplicando incentivos propuestos, por ejemplo, por la economía del comportamiento.

La tercera pista es la de la innovación tecnológica y social. Se trataría de tomar conciencia de que nuestra oferta, además de ser dramáticamente insuficiente, se está quedando, en muchos casos, obsoleta y alejada de las expectativas, preferencias y deseos de la mayoría de la población. Las personas con responsabilidades profesionales y políticas en el ámbito de los servicios sociales somos, sí o sí, protagonistas en la redes de conocimiento ético, práctico, técnico y científico y nuestros servicios sociales han de ser fuente de información y conocimiento y banco de pruebas para la innovación, tanto en el aspecto metodológico o tecnológico, que permita desarrollar nuevos programas y aumentar la escala de buenas prácticas, como en el terreno social, posibilitando nuevas sinergias entre diferentes dinámicas y agentes que, en el territorio, contribuyen a la sostenibilidad autónoma y empoderamiento de nuestras vidas en el seno de relaciones primarias de carácter familiar y comunitario. Los servicios sociales no pueden dejar pasar la oportunidad que, para nuestras intervenciones preventivas, cuidados relacionales, apoyos empoderadores y dinámicas participativas, representan la conectividad de las redes sociales, la robotización, los macrodatos, el internet de las cosas, las plataformas colaborativas y la inteligencia artificial distribuida.

( Contenidos coproducidos en los servicios sociales de Vilafranca del Penedés y de la comarca del Alt Penedés.)

La reconversión (industrial) de los servicios sociales

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La respuesta a las necesidades de las personas en nuestras sociedades se estructura por industrias o sectores de actividad, entendidos como entramados de organizaciones que son capaces de posicionarse (de forma directa o indirecta) ante la población y lograr sus preferencias. Dichos sectores económicos son configurados, en un determinado entorno regulatorio, por cadenas de valor (secuencias de actividades), apoyadas en tecnologías y cualificaciones profesionales, en las que interactúan diversos agentes y, además de responder a las necesidades mencionadas, desencadenan otros efectos que contribuyen a su sostenibilidad, como son la generación de empleo, la creación de riqueza privada y pública o la producción de bienes intangibles, como la identidad.

Las industrias, como la siderúrgica, la cinematográfica, la turística o la automovilística, o diferentes sectores dentro de ellas, viven procesos de emergencia, desarrollo, madurez y declive, que pueden derivarse de cambios demográficos, tecnológicos, climáticos, políticos o de otros tipos. En ocasiones, todo un sector de actividad entra en decadencia y, debido a la importancia de los efectos negativos que su destrucción desordenada puede tener en la satisfacción de algunas necesidades, en la estructura laboral y económica o incluso en la autoestima de la población de un territorio, las autoridades políticas se plantean liderar un proceso de reconversión de ese sector o industria.

El sector de los servicios sociales que se ha configurado en España a lo largo de varias décadas puede ser visto como un sector que, sin acabar de desarrollarse y madurar, tiene altas probabilidades de entrar en declive, de desmoronarse. Sus líderes, ubicados en las administraciones públicas, suelen mirarse en el espejo del sector sanitario y pensar que tendrán una evolución similar en términos de universalización de un importante conjunto de prestaciones y estructuras públicas y amplio aprecio por parte de la ciudadanía, pero quizá no son suficientemente conscientes de las importantes y crecientes distancias entre ambos sectores, especialmente en lo referente a la cualificación de sus profesionales, la investigación científica y la innovación tecnológica, factores seguramente determinantes en el posicionamiento a los ojos de la población.

La burocratización de las estructuras públicas de los servicios sociales las hace fácilmente reemplazables por estructuras administrativas de otros sectores, máxime si éstas les ganan la partida de la digitalización. Por otra parte, los dispositivos de provisión de servicios sociales personales (frecuentemente en manos de la iniciativa privada o social), dada la frágil e instrumental relación que mantienen con las administraciones públicas, pueden fácilmente reubicarse y readaptarse en otros sectores de actividad (como el sanitario, el de la seguridad, el del alojamiento o el del trabajo doméstico), que pueden ser vistos como más interesantes para abordar determinados riesgos o retos sociales por parte de las decisoras políticas o la población, máxime en la medida en que se apliquen fórmulas flexibles como, por ejemplo, los presupuestos personales o los cheques servicio.

La generación que construyó nuestro (proyecto de) sistema público de servicios sociales, esa que se jubilará en los próximos quince años, tiene, posiblemente, la responsabilidad de plantear con claridad la necesidad de una reconversión industrial o global de nuestro sector. El reto, seguramente, no está en el crecimiento o aseguramiento de  las actividades que realizamos y de los servicios que ofrecemos sino en una ambiciosa operación de transformación de nuestras atenciones, intervenciones, tecnologías y cualificaciones para ponernos a la altura de los cambios en las expectativas de las personas, en las dinámicas comunitarias, en el mundo del conocimiento y en el diseño de políticas.

(Reflexiones en y tras la reunión del Consejo Asesor de Sanidad y Servicios Sociales del Gobierno de España y de cara a los encuentros de la semana que comienza en Dincat, Esquerra Republicana de Catalunya, Provivienda y los servicios sociales del Consell Comarcal de l‘Alt Penedés y del Ayuntamiento de Vilafranca del Penedés. La fotografía corresponde al horno de calcinación que, en la plaza Saralegi de los “barrios altos” de Bilbao, da testimonio de su pasado minero.)

Otros servicios sociales son posibles

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En una gran parte de nuestros servicios sociales está operando una conjunción perversa de poderosas fuerzas que tienden a configurarlos como quistes puramente administrativos, dedicados al racionamiento de ayudas económicas residuales, estigmatizantes y menguantes. Éstas pueden ir dirigidas a personas (frecuentemente sometidas a humillantes procesos de control) o a entidades (acentuando su burocratización, fragmentación y autorreferencialidad). A la vez, los servicios sociales públicos, en esos lugares, dejan, sin especial conciencia de hacerlo, un enorme campo a la oferta privada, bien de servicios sociales (frecuentemente residenciales), bien de otro tipo de servicios (domésticos, por ejemplo) o a otros servicios públicos más proactivos y demandados (como los policiales, los educativos o los sanitarios).

¿Cuáles serían esas poderosas fuerzas que nos van arrinconando? ¿Qué factores desencadenan esa indeseable dinámica? Fundamentalmente, las crecientes olas de demanda cada vez más desorientada, compleja y acuciante de personas en proceso o situación de exclusión social. Demanda que, en la mayoría de los casos, los servicios sociales manejan de forma ineficiente, por su posicionamiento estratégico erróneo y confuso y por la fragilidad de sus capacidades técnicas, tecnológicas y de gestión. Sazónese lo anterior con la constante bajada de peso y visibilidad en las agendas políticas de los servicios sociales, frente a otros asuntos, impulsados por diversas alianzas estratégicas de distintos agentes.

En general, nuestros servicios sociales, atomizados institucional y profesionalmente e incapaces de alinearse en un relato creíble de futuro, están fracasando a la hora de comunicar a la sociedad que jamás podrán hacerse cargo solos de esa demanda compleja, generada por procesos estructurales de exclusión económica, residencial o laboral. También lo están haciendo en la tarea de expresar para qué sí pueden ser útiles en nuestras sociedades, es decir, por qué cuidados, apoyos e intervenciones quieren ser reconocidos. En ese contexto son y van a ser fácilmente presa de mutilaciones y recortes o de encargos envenenados, en función de las estrategias de otros sectores, sistemas, coaliciones o agentes.

Sin embargo hay islas en ese océano de aguas turbulentas. Hay instituciones, organizaciones y personas que nos muestran que otros servicios sociales son posibles: que mantienen y refuerzan la apuesta presupuestaria por la dignidad y la universalidad; que practican la interdisciplinariedad profesional y la integración organizativa centradas en las personas; que se desprenden responsablemente de encomiendas inadecuadas e innovan en programas que llenan de contenido sus funciones. Y que, en definitiva, nos ayudan a seguir realizando, construyendo y soñando unos servicios sociales preventivos y comunitarios, productivos y humanistas, determinantes para la sostenibilidad de la vida en el territorio.

(Al hilo de trabajos en curso con el Gobierno de Navarra, el Ayuntamiento de Bilbao, Servicios Sociales Integrados, la Organización Sanitaria Integrada Bilbao-Basurto, Aubixa, Podemos, la Red Española de Política Social, Esquerra Republicana de Catalunya o la Comunitat Valenciana y como preparación de la primera reunión del Consejo Asesor de Sanidad y Servicios Sociales del Gobierno de España.)

Los servicios sociales como nudo gordiano para la transformación del Estado de bienestar

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Los consensos de la comunidad científica y las preferencias de la ciudadanía expresadas en diversas encuestas apuntarían (como recuerda Pilar Rodríguez) a que, sin desconocer la importancia de otras herramientas del Estado de bienestar, el instrumento clave para dar respuesta a la crisis de los cuidados, a la soledad no deseada, al maltrato en el seno de las relaciones primarias o a la gestión de las diversidades en la convivencia vecinal (algunos de nuestros principales retos sociales) es el desarrollo de los servicios sociales y, específicamente, de los servicios sociales que se prestan en el domicilio, en el territorio o en el entorno digital, en la medida en que son aquellos que permiten actuar de forma más preventiva y personalizada, fortaleciendo la capacidad de las personas de desenvolverse autónomamente en su vida cotidiana y los vínculos familiares y comunitarios en todos los momentos del ciclo vital.

Hay que ser conscientes, en todo caso, de que, para responder a esos retos, no basta con una apuesta presupuestaria pública por los servicios sociales, sino que ésta debe concebirse como una gran misión (en expresión de Mariana Mazzucatto) para una transformación de lo que ahora son unos servicios sociales en buena medida residuales, subsidiarios, fragmentados y asistencialistas en un sistema universal, integrado, preventivo y comunitario, que sólo puede lograrse mediante una apuesta colectiva por el conocimiento y la innovación tecnológica y social, que, por cierto, afectará especialmente a las interfaces entre los servicios sociales y las políticas de salud y de vivienda.

A la vez, en el actual momento desarrollo de las políticas sociales en nuestro entorno, no parece aconsejable la profusión, improvisación, desorden, confusión e, incluso, saturación que existe en lo tocante a las iniciativas de carácter intersectorial. Se impone que una autoridad central dirija unas estructuras de gobernanza intersectorial con partícipes claros y dinámicas establecidas. Una estructura que pueda replicarse hacia arriba (en territorios más extensos) y hacia abajo, en territorios más pequeños. En esta gobernanza intersectorial del bienestar es fundamental trabajar la intersectorialidad entre diferentes ramas las políticas sociales, pero también, de igual modo, la que se produce entre éstas y otras ramas de política pública identificadas como laborales y económicas o urbanísticas y ecológicas. Una sociedad de cuidados y unos territorios sostenibles requieren estrategias científicas, económicas, educativas y laborales de país que contribuyan a relocalizar la economía para generar territorios vivibles y competitivos en la globalización digitalizada (como señala Cathy Baldwin).

Por otro lado, es fundamental sacar de los servicios sociales cualquier tipo de prestación económica para hacer frente a las necesidades de subsistencia. En realidad, se trataría (al modo de Miguel Laparra) de explorar las oportunidades de simplificar y unificar la gestión de un conjunto amplio de prestaciones y ayudas económicas (contributivas y no contributivas) y, a la vez, coordinar e integrar estas políticas con la política fiscal (y, especialmente, tributaria). Se trataría de superar la fragmentación, opacidad, costes de gestión y efectos no deseados presentes en el manejo público de las entregas dinerarias que la Administración proporciona a las personas, visualizándolas conjuntamente con las bonificaciones, deducciones, desgravaciones o exenciones que se dan en el marco de la política fiscal.

A la vez, una fiscalidad suficiente y justa, capaz de contribuir a la sostenibilidad y equidad intergeneracional, aparte de ser más efectivamente progresiva en general, debe afectar, posiblemente, de forma especial, a impuestos que, como los de patrimonio, sucesiones o transacciones financieras (como señala Ignacio Zubiri), resultan crecientemente disfuncionales, en la medida en que favorecen la acumulación y transmisión intrafamiliar de los recursos económicos en un contexto en el que las funciones, por ejemplo de cuidados, que realizaban las familias, se están transfiriendo (y en buena medida así ha de ser, aunque de otro modo) a otras instancias sociales y, singularmente, a los servicios sociales.

(Al hilo de trabajos con Servicios Sociales Integrados, el Gobierno de Navarra, Aubixa, Podemos o Dincat.)

La interacción como objeto de la intervención social y de los servicios sociales

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Cuando se propone la interacción como objeto de los servicios sociales, no se está haciendo referencia, exactamente, a ninguna conceptualización preexistente de ese término, sino que se está proponiendo, en cierta medida, una nueva acepción o una versión precisa de la palabra “interacción”, para plantearla como denominación breve de la situación o necesidad de la que, según se dice, se ocupan o debieran ocuparse (en la que desencadenan cambios, a la que afectan, en la que obtienen efectos) la intervención social y los servicios sociales. Solemos decir que la interacción tiene dos facetas o dimensiones inseparables: la de la autonomía funcional y la de la integración relacional. Veamos.

La Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF), de la OMS, aprobada en 2001, se refiere a estados de salud (o relacionados con la salud) de las personas y para ello se fija en las diferentes estructuras corporales, que son las partes anatómicas del cuerpo humano, y funciones corporales (que incluyen las que denomina funciones psicológicas, que podemos denominar también mentales o cognitivas), que permitirán realizar unas determinadas actividades mediante las cuales las personas tendrán una participación social (teniendo en cuenta, lógicamente, los factores contextuales). Así, por ejemplo, las funciones visuales estarán relacionadas con el ojo y estructuras conexas y permitirán, por ejemplo, la actividad de mirar y la participación de la persona, por ejemplo, en un baile. Dentro de este marco conceptual se entiende que las capacidades de las personas (definidas por la CIF como aptitudes de un individuo para realizar una tarea o acción) dependen, en buena medida, del estado de sus estructuras y funciones corporales, pero también de los procesos de aprendizaje social.

La autonomía funcional es, por tanto, la capacidad relativa de funcionar sin depender, sabiendo que siempre existe algún grado de dependencia o interdependencia. Nótese que, si bien el concepto de autonomía, originariamente, remitía más bien a la capacidad de darse normas (autonomía moral), su uso se ha ido extendiendo también a otras capacidades más operativas, es decir, a la capacidad de ejecutar las decisiones (se llega a hablar incluso de la autonomía de un coche, para referirnos a su capacidad de funcionar sin repostar). La autonomía funcional se refiere a las capacidades del cuerpo (que en el lenguaje de la CIF incluyen, por ejemplo, las cognitivas, y emocionales, para el autogobierno), pero no a otras dimensiones de la autonomía como, por ejemplo, la autonomía económica.

Lógicamente, la autonomía funcional de las personas es relevante en varios ámbitos de su vida. Por ejemplo, en el ámbito laboral es relevante la capacidad funcional que se configura como cualificación profesional. Así, podríamos referirnos al repertorio de capacidades o competencias que posee una ebanista, un flautista o una taxista. Pues bien, la parcela o dimensión de la autonomía funcional que, según proponemos, nos interesa como objeto de la intervención social y los servicios sociales es la que tiene que ver con las denominadas Actividades de la Vida Diaria (sobre las que no cabe extenderse aquí). Entendiendo que, a la hora de decir si una persona es capaz de realizar las AVD (incluyendo, obviamente, el autocuidado), aparte de la capacidad para su pura ejecución física, se toma en cuenta la capacidad cognitiva de tomar adecuadamente las iniciativas y decisiones (a corto, medio o largo plazo) correspondientes o el ejercicio de la vigilancia o supervisión del propio cuerpo y del entorno que permite tomar dichas iniciativas o decisiones. La autodeterminación se ve, así, como una parte o dimensión de la autonomía funcional.

Posiblemente, disciplinas como la medicina o la pedagogía nos ayudan, a través de las estructuras corporales y las capacidades funcionales, a mirar las cosas del lado de la autonomía funcional y disciplinas como la psicología comunitaria o la microsociología nos colocan, más bien, del lado de la integración relacional, con conceptos como apoyos naturales o apoyo social. Así, volviendo al ejemplo del ámbito laboral, para que nuestra ebanista, nuestro flautista o nuestra taxista lo sean, no basta con que tengan las capacidades funcionales correspondientes, sino que su entorno laboral debe incorporarlos en empleos, es decir, se debe dar un ajuste entre capacidad profesional e integración laboral. Pues bien, en el objeto que proponemos para la intervención social y los servicios sociales, la otra cara de la moneda de la autonomía funcional para las actividades de la vida diaria es la integración (la convivencia, la inclusión, la relación) familiar y, en general, comunitaria (dicho de otra manera, la socialización primaria). Se asume, por tanto, que hay un marco de vida cotidiana en el que se busca un ajuste entre esas dos caras de la moneda y que para un adecuado estado de interacción, lo relevante es el ajuste. Así, por ejemplo, todas las criaturas recién nacidas disponen de una limitada autonomía funcional para las actividades de la vida diaria, pero pueden estar en un perfecto estado de interacción si disponen de una adecuada red familiar y comunitaria. Del mismo modo, podremos decir que una persona sin familia ni amistades que llega a vivir a un nuevo lugar, si es capaz de desenvolverse cotidianamente, no tiene especiales necesidades de apoyo en lo tocante a su interacción.

Con las contribuciones de estas y otras áreas de conocimiento es posible identificar la interacción humana como un bien para cualquier persona, un bien que es diferente de (y sinérgico con) la salud, el conocimiento, la subsistencia, el alojamiento o el empleo,  por ejemplo, objetos de otros sectores de actividad. Un bien del que disfrutamos en la medida en que disponemos de esas dos caras de la moneda de las que hemos hablado: de la autonomía funcional en la convivencia comunitaria, que al ser autonomía es interdependencia; y de la integración relacional en las redes primarias, que, al ser integración, es activa por todas las partes participantes.

(Adaptado de un libro colectivo de próxima publicación.)

Caminos difíciles para nuestros servicios sociales

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Nuestros servicios sociales, tanto en la red de gestión pública directa que se extiende por el territorio como en el mundo de la iniciativa social y la economía solidaria que ha ido surgiendo desde diferentes experiencias compartidas de vulnerabilidad, viven momentos de tensión, saturación y preocupación, como tantos otros agentes o sectores de nuestra sociedad. Viejas y nuevas fragilidades y riesgos sociales, económicos y políticos golpean las puertas nuestras organizaciones cada vez con más fuerza.

Para una parte de nuestro sector, la zona de confort cognitivo y estratégico es la de pensar que se trata de un problema de recursos económicos y que, si los logramos (o, cuando los logremos), nuestros servicios sociales, públicos o concertados, seguirán la senda de universalización, fortalecimiento y reconocimiento que en su día pudieron transitar otros ámbitos de actividad como, por ejemplo, el educativo o el sanitario. Como la famosa rana que se va adormeciendo en el agua cuya temperatura va subiendo, no pocos líderes de próxima jubilación tienen importantes incentivos para, contra toda evidencia, seguir alentando esta visión.

Sin embargo, en el horizonte económico, laboral, demográfico, social y político hay suficientes síntomas para para afirmar que es altamente improbable que los recursos para la eclosión que no hemos logrado en los últimos diez años los vayamos a lograr en los próximos. Cuando, además, tampoco podemos demostrar que los incrementos de recursos que se han dado en determinados momentos y lugares hayan tenido un impacto significativo en términos de eficiencia organizacional, calidad personalizada, universalización de la atención o aprecio por parte de la ciudadanía.

Los malestares sociales que, a nuestro alrededor, están llevando a sectores de la población o agentes políticos a reclamar un aumento de las pensiones, una verdadera política social de vivienda, una profunda reforma de la administración de justicia, una renta básica de ciudadanía, un salto cualitativo de la inversión infancia o una respuesta eficaz a la violencia de género, por poner algunos ejemplos, no están llevando, en ningún caso prácticamente, a una reivindicación de los servicios sociales. Y, lamentablemente, los agentes implicados en los servicios sociales no estamos siendo capaces de tejer ninguna alianza significativa ni dentro ni fuera de nuestro sector.

El discurso de la mejora técnica y tecnológica en los procesos de diagnóstico, intervención y evaluación en los servicios sociales; el discurso del fortalecimiento y accesibilidad de la red pública de servicios sociales de proximidad; el discurso del aporte de las organizaciones solidarias al dinamismo, alcance e innovación del sistema público de servicios sociales; el discurso de la atención integrada comunitaria intersectorial; y otros discursos acertados y necesarios sólo pueden tener alguna probabilidad de éxito y repercusión práctica si se confrontan, se pulen y se integran entre sí. No es nada fácil y cada vez queda menos tiempo. Pero lo seguiremos intentando.

(A partir de la jornada por el aniversario de la ley vasca de servicios sociales del pasado lunes y de la sesión de ayer en dincat.)

La ley vasca de servicios sociales: un fracaso colectivo

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La aprobación de nuestra Ley de servicios sociales, el 5 de diciembre de 2008, está inseparablemente unida a un nombre propio, el de Fernando Consuegra, viceconsejero de asuntos sociales con el consejero Javier Madrazo y el lehendakari Juan José Ibarretxe, sin cuyo tesón, inteligencia política y capacidad para construir consensos, esta ley nunca hubiera llegado a puerto. Precisamente por eso, sin embargo, es una gran obra colectiva cuyo contenido ilusionó a un buen número de personas en nuestra comunidad.

El objetivo principal de esta ley, sin lugar a dudas, era la universalización del sistema público de servicios sociales en el País Vasco. La norma se aprobó con la finalidad de que, pasados ocho años, el conjunto de la ciudadanía vasca percibiera en sus servicios sociales similar grado de seguridad en la protección pública al que ya aprecia en los servicios sanitarios, en los educativos y en las pensiones y otras prestaciones de garantía de ingresos para la subsistencia. Es evidente que dicho objetivo está muy lejos de haberse alcanzado y, por ello, tenemos que reconocer nuestro fracaso colectivo.

Diez años después de la aprobación de la ley, seguimos sin contar con el sistema de información sobre servicios sociales que la misma ley preveía tener en funcionamiento en 2010 y una rápida visita a la web del Gobierno Vasco da cuenta del deficiente estado de la información disponible sobre la materia. Precisamente por eso no tenemos los datos completos y actualizados en los que apoyarnos si se quisiera discutir la afirmación realizada en el párrafo anterior. Sin embargo, hay pocas dudas acerca de que las expectativas de la población vasca sobre la respuesta de sus administraciones públicas en lo tocante a las necesidades de cuidados y otros apoyos para su vida autónoma en familia y comunidad no han variado significativamente en estos diez años y no alcanzan, ni de lejos, a las que esa misma población tiene cuando piensa en sus problemas de salud, en la escolarización de sus criaturas o en su pensión de jubilación, por mucho que estas tres áreas puedan ser objeto de preocupaciones y reivindicaciones diversas.

Apenas se ha desarrollado la arquitectura normativa que la ley preveía, en general, tener lista para 2009 o para 2010. Si bien, con seis años de retraso, se ha aprobado un decreto que establece una cartera de prestaciones y servicios, seguimos sin contar con una regulación de la participación económica de las personas usuarias en la financiación de los servicios, sin un decreto sobre la concertación con la iniciativa social o privada, sin un símbolo distintivo que identifique a todos los centros del sistema, sin una regulación jurídica de la dotación mínima de recursos y sin una definición normativa de la mayoría de los servicios previstos en la cartera. La Alta Inspección de Servicios Sociales, que sí fue regulada, está inactiva y la dinámica de gobernanza del sistema y de integración intersectorial con otros sistemas prevista en la ley está prácticamente inédita.

Curiosamente, el texto jurídico que más ha afectado a sistema público de servicios sociales en estos años no se inscribe en el desarrollo de la Ley de servicios sociales sino que es la modificación de la Ley de garantía de ingresos de 2011, que saca de los servicios sociales la gestión de la renta de garantía de ingresos y la prestación complementaria de vivienda. Lamentablemente, carecemos de evidencia relevante acerca del impacto que la liberación del equivalente a varios cientos de puestos de trabajo a jornada completa en los servicios sociales, por labores que han pasado a Lanbide, haya tenido en el impulso del modelo de servicios sociales de atención continuada, de proximidad, planificados y evaluados, de base tecnológica y centrados en la persona que pretende impulsar nuestra legislación, tanto en 2008 como en 2011.

Seguramente las razones de este fracaso colectivo son una mezcla de la debilidad de la demanda social, las limitaciones del liderazgo político, la insuficiente apuesta presupuestaria, la fragilidad de la comunidad profesional y de conocimiento, la desorientación estratégica de muchos agentes, las ineficiencias de la estructura institucional y otras razones. Seguro que, también, la propia ley de 2008 tiene defectos en su diseño que, en su momento, no supimos ver. Sea como fuere, este décimo aniversario debe servir como un revulsivo para que los agentes implicados en los servicios sociales vascos reorientemos y redoblemos nuestros esfuerzos para lograr un giro y un impulso estratégico que conduzca más pronto que tarde a esos servicios sociales universales, personalizados, basados en el conocimiento, integrados y comunitarios que tan acertadamente dibuja nuestra ley.

(Artículo publicado en El Correo y El Diario Vasco el 5 de diciembre de 2018. En PDF aquí. Sobre la Ley vasca de servicios sociales debatiremos hoy, 10 de diciembre, en la jornada organizada por la Diputación Foral de Bizkaia.)